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Ausgedient

Die Regierungen wechseln, aber die Ministerien bleiben bestehen – und die loyalen Beamten arbeiten auch unter der neuen Führung weiter, als ob nichts geschehen wäre. Dieses Selbstverständnis der deutschen Ministerialbürokratie galt jahrzehntelang. Doch gibt es Anzeichen, dass die Beamten ihre Rolle heute anders interpretieren.

von Florian Renneberg

Ich schwöre Treue der Verfassung, dieweil ich fürchte die Entlassung. Und macht man eine neue, schwör´ ich aufs neue Treue.“ Das überspitzte Bild des unpolitischen Beamten, das dieser alte Knittelvers zeichnet, traf lange Zeit den Kern des deutschen Beamtentums. In Zeiten, in denen nicht nur Regierungen, sondern ganze Staatsformen wechselten, gingen viele Beamte kontinuierlich ihrer Arbeit nach – unter dem einen Herren wie unter dem anderen. Loyalität war nicht geknüpft an politische Übereinstimmung mit dem Vorgesetzten, sondern selbstverständlich. Ob im Kaiserreich, der Republik oder in der Diktatur, die Rolle der Beamten blieb nahezu gleich – und ihre absolute Loyalität auch.
Mittlerweile hat sich dieses Selbstverständnis überlebt. „Im Loyalitätsverständnis der Ministerialbeamten hat es seit den 1960er Jahren eine ganze Reihe von Veränderungen gegeben“, sagt der Rechtssoziologe und Politikwissenschaftler Stefan Machura. Die Beamten fühlten sich heute deutlich weniger ihren Vorgesetzten verpflichtet, als dies früher der Fall war. Das bedingungslose Pflichtbewusstsein preußischer Prägung scheint ein Relikt der Vergangenheit zu sein. „Es kommt vor, dass leitende Beamte ihre eigene Vorstellung von Gemeinwohl verfolgen – auch wenn der Minister eine andere politische Linie vertritt“, so Machura. Dass die Beamten ihre eigene Agenda durchaus auch umsetzen könnten, steht für den Wissenschaftler außer Frage: „Aufgrund ihres überlegenen technischen Wissens haben die Beamten großen politischen Einfluss.“
Dass sie diesen Einfluss zunehmend zu nutzen wissen, zeigt die im Vorfeld der vergangenen Bundestagswahl von einer Forschungsgruppe der Ruhr-Universität Bochum durchgeführte Studie „Politisch-Administrative Elite 2009“.­ Den Ergebnissen zufolge verschwimmen die Unterschiede zwischen politischen Beamten und Laufbahnbeamten zunehmend.
Politische Beamte – beamtete Staatssekretäre und Abteilungsleiter – sind an der Nahtstelle von Politik und Verwaltung tätig. Sie können ohne Angabe von Gründen jederzeit in den einstweiligen Ruhestand versetzt werden. Dass Ressortchefs diese Positionen mit Leuten besetzen, die ihr besonderes Vertrauen genießen, ist legitim – darin sind sich Politiker, Beamte und Verwaltungswissenschaftler einig. Ein Problem hat der Minister aber dann, wenn auch die von Vorgängern geerbten Laufbahnbeamten parteipolitisch denken.

Parteikampfgruppen

In der Eliten-Studie gab mehr als die Hälfte der befragten Beamten in den Bundesministerien an, es sei akzeptabel, nach einem Regierungswechsel die Politik der alten Regierung weiterzuverfolgen – auch entgegen der Agenda der neuen Regierung. Zum Vergleich: Im Jahr 1987 empfanden gerade einmal 20 Prozent der Ministerialbeamten illoyales Verhalten als akzeptabel.
Rainer Lingenthal überrascht diese Entwicklung nicht. Lingenthal war Sprecher des Bundesinnenministeriums unter Otto Schily und für Wolfgang Tiefensee im Bundesverkehrsministerium. „In jedem Ministerium gibt es Parteikampfgruppen“, sagt er. Was das für die Arbeit in einem Ministerium bedeuten kann, schildert Lingenthal aus eigener Erfahrung: „Bei politisch wichtigen oder brisanten Entscheidungen achtet jede Ministeriumsspitze darauf, nicht zu viel aufschreiben zu lassen, da es sonst direkt bei der Presse oder in den Oppositionsfraktionen landet.“ Ein kleiner Kreis von Vertrauten und Getreuen habe Zugang zu Informationen, Arbeitsabläufen und zum Minister gehabt – die anderen blieben außen vor.
Schuld an der aus seiner Sicht zunehmenden Politisierung der Ministerialbürokratie seien allerdings nicht die Beamten: „Die Loyalität wird vom Dienstherren aufgekündigt.“ Beamte, die parteipolitisch neutral sind, hätten kaum Aufstiegschancen, so Lingenthal. Seine Erfahrung: Der Führungskreis in den Ministerien schotte sich ab und vertraue in der Regel auf ein sogenanntes Küchenkabinett bekannter Parteigänger. Für die Beamten sei das entsprechende Parteibuch somit der Schlüssel zur Karriere: „Wer mit Anfang 30 in den höheren Dienst eintritt, dessen Karriere ist mit 42 beendet, wenn der Minister sich nicht auf die politische Gesinnung verlassen kann, oder dessen Farbe wechselt.“ Bei Beförderungen spiele die fachliche Qualifikation nahezu keine Rolle, meint der heute wieder als Anwalt tätige Lingenthal.
„Das ist doch aus der Luft gegriffen“, kontert der Personalabteilungsleiter eines Bundesministeriums diese These. Selbstverständlich gebe es Posten, die eine herausgehobe­ne poli­ti­sche Bedeutung hät­ten oder ein besonderes Vertrauensverhältnis zum Minister erforderten, die Grundsatz- oder Presseabteilung beispielsweise. Die meisten Fragen seien jedoch Verwaltungsaufgaben. Dass ein Minister nicht unbedingt Mitglieder oder Anhänger anderer Parteien fördere, räumt auch er ein. Das, was der Personalchef „Leitungskompatibilität“ nennt, müsse zumindest bei hohen Beamten vorhanden sein, eine grundlegende Übereinstimmung ihres politischen Weltbilds mit dem des Ministers. Das „Zeitalter der ideologischen Auseinandersetzungen“ sei jedoch vorbei, sagt er. „Bei den ständig steigenden Anforderungen, müssen in erster Linie Leistung und Kompetenz der Beamten stimmen“, so der Personalchef.

Kein Raum für Ideologien

Franz Knieps, bis zum vergangenen Jahr Abteilungsleiter im Bundesgesundheitsministerium, drückt es direkter aus: „Sie können sich auf Schlüsselpositionen keine Pfeifen leisten. Wenn Ihnen die Lobby etwas vormacht, sind sie verratzt.“ An der Loyalität der Beamten zweifelt Knieps nicht: „Die haben in der Regel so viele Minister kommen und gehen sehen, dass sie professionell damit umgehen.“ Die ganze Politisierung spiele sich ohnehin auf der Meta-Ebene ab, sagt er: „Bei der Finanzreform der Krankenversicherung ist es den Beamten egal, ob es links rum oder rechts rum geht. Am Ende kommt in der Regel eh das Gleiche raus.“ Für ihn liegt die Kontinuität in der Arbeit der Ministerien weniger im Beamten-Ethos preußischer Prägung begründet, sondern vielmehr in den engen Gestaltungsspielräumen. „Im Gesundheitsministerium waren wir zuständig für Not und Elend“, sagt Knieps. Da bleibe nicht viel Raum für politische Ideologien.

Qualifikation war nachrangig

„Die Rolle und der Einfluss sogenannter Parteikampfgruppen in den Bundesministerien wird überschätzt“, sagt auch Matthias Machnig. Der SPD-Politiker ist seit 2009 Wirtschaftsminister in Thüringen. Zuvor war er jahrelang politischer Beamter, zunächst als Staatssekretär im Bundesverkehrs-, später im Bundesumweltministerium. „Wenn man in ein neues Ressort kommt, ist man natürlich erst einmal vorsichtig“, so Machnig, „bis das Gegenteil bewiesen ist, gehe ich jedoch von der Loyalität der Beamten aus.“ Bislang habe er damit – bis auf wenige Ausnahmen – gute Erfahrungen gemacht. Wichtig für das Klima im Ministerium sei jedoch, die Beamten einzubinden: „Die Beamten müssen ihre Meinung vortragen dürfen, auch wenn die nicht kompatibel mit der Meinung der politischen Führung ist.“
Welche Bedeutung das Parteibuch allerdings haben kann, wenn eine Partei lange Zeit ununterbrochen an der Regierung ist, hat Machnig in Thüringen erlebt. „Hier wurde 20 Jahre lang Personalpolitik nach Gutsherrenart betrieben – Qualifikation war da nachrangig“, sagt der Minister. In Thüringen regiert seit 1990 die CDU – mal mit, meistens jedoch ohne Koalitionspartner.
Der Verwaltungswissenschaftler Falk Ebinger, Mitglied des Forschungsprojekts Politisch-Administrative Elite, sieht in derart langen Regierungsperioden einer Partei einen idealen Nährboden für Ämterpatronage – und somit für eine politisierte Verwaltung. Dennoch ist er sicher: „Die Spirale der zunehmenden Parteipolitisierung hat nicht dazu geführt, dass lauter Dilettanten in der Verwaltung sitzen.“ Das Reservoir an qualifizierten Parteimitgliedern sei in der Regel groß genug, um Fachwissen und Parteibuch unter einen Hut zu bringen, urteilt Ebinger. Die Zeiten, in denen eine Partei jahrzehntelang die Geschicke eines Landes und die Zusammensetzung der Ministerien bestimmt haben, scheinen jedoch vorbei. Die Regierungen wechseln immer schneller – und somit auch die Minister. Die vormals hilfreiche Nähe zu einer politischen Partei kann so schnell zum Risiko für die Beamten werden.
Für den ehemaligen Ministeriumssprecher Lingenthal liegt die Gefahr eines Regierungswechsels für die Beamten auf der Hand. Er betont: „Die Bundesregierung verwaltet nicht, sie gestaltet Politik.“ Auch Rechtssoziologe Machura ist sich sicher, dass den Beamten dabei eine bedeutende Rolle zukommt: „Beamte stellen sich bei kritischen Nachfragen gerne als unpolitische Diener dar. Ihre Gestaltungsmöglichkeiten stellen sie nicht heraus“, sagt er. Dass sie diese Möglichkeiten haben, steht für Machura außer Zweifel. Den Beamten komme eine faktische Gestaltungskraft zu, wie er es nennt: „Diejenigen, die die Entscheidungen vorbereiten, selektieren auch die Alternativen – bis die Vorlage beim Minister ist, sind bereits viele Alternativen ausgeschlossen.“ Wie sehr die Beamten von dieser Macht Gebrauch machen, liege jedoch in erster Linie am Minister. Je stärker ein Minister Politik im Sinne Max Webers als Streben nach Macht verstehe, desto eher bestimme dieser Machtkampf auch das Klima in einem Ministerium, sagt Machura.

Streben gegen den Zug der Zeit

Dass dieser Machtkampf nicht zwangsläufig sein muss, beweist Wolfgang Schäuble. Er wird – der öffentlichen Auseinandersetzung mit seinem damaligen Sprecher Michael Offer zum Trotz – oft als positives Beispiel genannt, wenn es um die Beziehung von Ministern und ihren Beamten geht. Der CDU-Mann hat mit dem Bundesfinanzministerium ein Haus übernommen, das seit elf Jahren von SPD-Ministern geführt wurde. Ein umfassender Austausch der Beamtenschaft blieb unter dem neuen Minister aus. Das SPD-Mitglied Jörg Asmussen ist mittlerweile für finanzpolitische und volkswirtschaftliche Grundsatzfragen zuständig. Für Lingenthal ist Schäuble damit eine lobenswerte Ausnahme – aber auch ein Auslaufmodell: „Schäubles Handeln ist ein ehrenwertes Streben gegen den Zug der Zeit.“ Er ist sich sicher: „Es gibt einen deutlichen Trend zur Parteipolitisierung der Ministerialbürokratie – als Beamter preußischer Prägung macht man heutzutage keine Karriere mehr.“