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Politik

Smarte Partizipation?!

Was deutsche Politiker über frühe Öffentlichkeitsbeteiligung bei Bau- und Infrastrukturprojekten denken und warum es immer noch kein Erfolgsmodell für Beteiligung und Dialog gibt – eine Studie.

Von Lars Rademacher und Klaus Lintemeier

Mehr als 80 Prozent der Deutschen wünschen sich mehr Mitsprachemöglichkeiten in politischen Entscheidungsprozessen. Zivilgesellschaftliche Initiativen auf lokaler Ebene, Bürgerbewegungen und der steigende Einfluss von Nichtregierungsorganisationen (NGO) sind nur einige Beispiele für den immer deutlicher wahrnehmbaren Wunsch, gesellschaftliche Entwicklungen aktiv mitzugestalten. Mittlerweile sind in Publikationen der Bertelsmann Stiftung mehr als hundert Bürgerbeteiligungsformate verzeichnet.

Den Kern vieler Verfahren bilden dialogorientierte und indirekt angelegte Beteiligungsformen, die einer "Wiederentdeckung von Formen der öffentlichen Debatte über Angelegenheiten des Gemeinwesens" gleichkommen und im Wesentlichen dazu dienen, Entscheidungen vorzubereiten. Dem stehen Verfahren gegenüber, die direktdemokratische Entscheidungen über Sachfragen ermöglichen sollen und dafür konkrete, meist elektronische Abstimmungsverfahren brauchen. Während bei der dialogorientierten Variante Öffentlichkeit und Bürger lediglich gehört und in den Entscheidungsprozess einbezogen werden, entscheiden sie bei direktdemokratischen Formen mit.

Erwartungen klaffen auseinander

Gerade bei großen Infrastrukturprojekten gehen die Erwartungen besonders deutlich auseinander respektive treffen direktdemokratische Beteiligungswünsche der Öffentlichkeit auf etablierte Verfahren in Politik und Verwaltung, wie Andrea Römmele und Henrik Schober betonen. In diesem Kontext spielte frühe Öffentlichkeitsbeteiligung in den vergangenen Jahren eine zunehmend wichtige Rolle.

2012 hat das Bundesministerium für Verkehr, Bau und Stadtentwicklung ein Handbuch für gute Bürgerbeteiligung veröffentlicht. Dieses wurde parallel zum 2013 in Kraft getretenen "Gesetz zur Verbesserung der Öffentlichkeitsbeteiligung und Vereinfachung von Planfeststellungsverfahren" (PlVereinhG) entwickelt, in dem die frühe Öffentlichkeitsbeteiligung Niederschlag gefunden hat.

Der Verein Deutscher Ingenieure (VDI) hat darauf mit dem Entwurf der Richtlinie VDI 7000 zur "Frühen Öffentlichkeitsbeteiligung bei Industrie- und Infrastrukturprojekten" reagiert, die 2014 intensiv diskutiert wurde. Die Richtlinie hat bislang noch den Status eines Entwurfs (Gründruck) und wird voraussichtlich 2015 verabschiedet. Die VDI 7000 geht über die gesetzlichen Vorgaben und Erwartungen hinaus, "da sie Öffentlichkeitsbeteiligung als integrierten Teil des Projektmanagements von Infrastruktur- und Industrieprojekten begreift", wie Joachim Schwab betont. In Baden-Württemberg seien Landesbehörden verpflichtet, dritte Vorhabenträger auf die Richtlinie hinzuweisen. Allerdings komme ihr keine rechtliche Verbindlichkeit zu; auch gebe sie nicht den "Stand der Beteiligungstechnik" wieder, urteilt Schwab und empfiehlt den Behörden Zurückhaltung: "Methodenberatung gehört weder zum behördlichen Auftrag, noch besitzen Behörden die dafür notwendige Kompetenz oder verfügen über die entsprechenden Ressourcen."

Damit liegt der Ball bei der Politik, die sich überlegen muss, wie viel Bürgerbeteiligung sie will – einerseits um die bestehende Lethargie und Legitimationskrise zu überwinden, andererseits um den Beteiligungswünschen nachzukommen. Doch will sie das überhaupt? Wie weit möchten sich politische Entscheider dem Bürger öffnen, wie viel Öffentlichkeitsbeteiligung wollen sie zulassen? Und wer will den meisten Austausch mit dem Bürger: Landes- oder Kommunalpolitiker?

Das wollten wir von denen wissen, die unmittelbar von Bau- und Infrastrukturmaßnahmen betroffen sind – als Landtags- oder Kreistagsabgeordnete, als Ministerialbeamte, Landräte, Stadtverordnete oder Kommunalpolitiker. Im Rahmen eines Befragungsprojekts, das die Macromedia Hochschule München gemeinsam mit dem Thinktank DialogGesellschaft und "politik&kommunikation" durchgeführt hat, wurden über 2.000 deutsche Politiker aller Entscheidungsebenen befragt. Von den 272 Teilnehmern arbeiten 58 Prozent auf Landesebene (Mitglied des Landtages oder Ministerium), elf Prozent sind auf regionaler Ebene (Landräte, Kreistage) tätig und 24 Prozent in Kommunen (Stadt- oder Gemeinderäte und Bürgermeister).

Kein Großprojekt ohne Öffentlichkeit

In einem ersten Schritt ging es um die Frage, ob die mit Bau- und Infrastrukturprojekten befassten Politiker die Notwendigkeit einer erweiterten und vorgezogenen Öffentlichkeitsbeteiligung grundsätzlich bestätigen. Mehr als die Hälfte aller Befragten (53 Prozent) glaubt, dass große Projekte ohne frühe Öffentlichkeitsbeteiligung kaum mehr möglich sind.

Allerdings ist der Glaube an die Leistungsfähigkeit von Beteiligungsverfahren begrenzt, denn laut 60 Prozent der Befragten garantiert frühe Öffentlichkeitsbeteiligung keinen reibungslosen Ablauf. Dabei lassen sich neuralgische Punkte identifizieren: So heben einzelne Teilnehmer hervor, dass die Ergebnisse von Beteiligungsverfahren in das Projektmanagement überführt respektive verbindlich werden müssen.

Im Planungsprozess kann die frühe Öffentlichkeitsbeteiligung vor allem die Funktion erfüllen, Bürgern und Interessengruppen zu signalisieren, dass sie ernst genommen werden (63 Prozent) und dass Partizipation und Dialog gewünscht sind (53 Prozent). Analytisch betrachtet liefern Beteiligungsverfahren Hinweise darauf, welche Aspekte besonders kritisch betrachtet werden und daher Teil der Risikobewertung im Blick auf Verfahrenshemmnisse oder Rechtsstreitigkeiten werden sollten.

Beteiligung birgt Risiken

Eine der größten Überraschungen unter den Ergebnissen ist die Vielzahl an Kommentaren, die vor überzogenen Erwartungen an Beteiligungsprozesse warnen. Dies ist umso erstaunlicher, als wir hierzu keine direkte Frage gestellt hatten.Aus Sicht der Politiker ersetzen die Beteiligungsverfahren aufgrund fehlender Legitimation nicht den Planungsprozess und entlasten auch das Genehmigungsverfahren nur in geringem Umfang. Zum anderen könne der Eindruck entstehen, die Öffentlichkeit dürfe wirklich mitentscheiden: "Frühe Öffentlichkeitsbeteiligung simuliert nur eine scheinbare Mitbestimmung. Diese muss durch neue Elemente erweitert werden, die eine verbindliche, basisdemokratische Partizipation ermöglichen", schreibt ein Teilnehmer.

Immer wieder kommt die Forderung auf, es solle am Anfang festgelegt werden, ob ein Verfahren informativen oder tatsächlich partizipativen Charakter habe. Einige Befragte sehen zudem die Gefahr einer Verzerrung der Ergebnisse, da sich die Mehrheit der Bevölkerung nicht beteilige und sich somit Partikularinteressen durchsetzen könnten: "Die Überbewertung öffentlich vorgetragener Einzelinteressen kann dazu führen, dass die schweigende Mehrheit faktisch entmachtet wird und die Mandatsträger einer nur scheinbaren Mehrheit folgen."

Vorbereitung von Entscheidungen oder Daueraufgabe

Politiker sehen vor allem in der ersten Projektphase, in der am meisten Einfluss genommen werden kann, den größten Bedarf an öffentlicher Beteiligung (41 Prozent). Bisher wird im Rahmen von Genehmigungs- und Planfeststellungsverfahren vor allem über bestehende Pläne diskutiert. Stattdessen wünschen sich viele Befragte eine längere Diskussion über die grundlegenden Fragen, ob und was gebaut werden soll. Für Großprojekte brauche es einen breiten gesellschaftlichen Konsens.

Nach der ersten Planungsphase sehen allerdings nur wenige Befragte einen Sinn in der Fortsetzung der Beteiligungsverfahren. Lediglich bis zum Abschluss eines Genehmigungsverfahrens solle die Öffentlichkeit einbezogen werden, schlagen knapp 15 Prozent der Befragten vor. Auch kurz vor Beginn von Baumaßnahmen steht Öffentlichkeitsbeteiligung nicht hoch im Kurs. Stakeholder Management wird offenbar noch nicht als zentraler Managementprozess, sondern lediglich als punktuelle und zeitlich begrenzte Risikominimierung verstanden. Eine zweite Gruppe beurteilt die Lage anders: Immerhin 36 Prozent der Befragten halten öffentliche Beteiligungsverfahren in allen Projektphasen für geboten – von grundlegenden Fragen über Entwurfsdiskussion und Planfeststellung bis zur Durchführung.

Wer soll für eine Beteiligung der Öffentlichkeit sorgen?

Deutsche Politiker auf Landes-, Regional- und Kommunalebene sehen vor allem sich selbst (77 Prozent) und die jeweiligen Vorhabenträger (70 Prozent) in der Verantwortung für frühe und aktive Öffentlichkeitsbeteiligung. In Mecklenburg-Vorpommern sind Projektträger bereits auf mehr Bürgerbeteiligung verpflichtet; andere Bundesländer dürften nachziehen. Doch auch Behörden, Bürger oder zivilgesellschaftliche Gruppen sehen die Befragten je nach Fall mit in der Pflicht.

Einzelne Berufsgruppen – vertreten durch entsprechende Verbände – sind bislang nicht im Fokus. Infrastrukturprojekte werden als lokales Ereignis zwischen Kommune, Vorhabenträger und Genehmigungsbehörden interpretiert. Einige glauben sogar, dass mehr Bürgerbeteiligung nur lokal Sinn ergibt, aber nicht bei überregionalen oder übergeordneten Projekten, bei denen die Verantwortlichkeiten schwerer zu identifizieren sind.

Fragt man allerdings danach, ob sich die Branchenverbände stärker als bisher engagieren sollten, fällt das Bild differenzierter aus: Knapp 35 Prozent der Befragten glauben, mithilfe von Verbänden könnten Beteiligungsverfahren höhere Bekanntheit erlangen; 30 Prozent glauben das nicht. Engagement erwartet wird als Spitzenverband vor allem vom Bundesverband der Deutschen Industrie (BDI) (23,8 Prozent) sowie vom Bundesverband der Energie- und Wasserwirtschaft (BDEW), dem Verband beratender Ingenieure (VBI) und dem Bundesverband deutscher Wohnungs- und Immobilienunternehmen (GdW). Es dominiert das didaktische Ziel, Planern und Verantwortlichen die Bedeutung von Öffentlichkeitsbeteiligung näherzubringen.

Neben den Industrieverbänden sehen Politiker auch Umwelt- und Sozialverbände, Architektenkammern, Städte- und Gemeindetage sowie die Industrie- und Handelskammern in der Verantwortung.

Die wichtigsten Stakeholder und Methoden

Während die Befragten eine Vielzahl relevanter Stakeholder ausmachen, dominieren als wichtigste Instrumente der Beteiligung noch immer die klassische Bürgerinformationsveranstaltung (87 Prozent) und die Entwurfspräsentation (51 Prozent). Weitere Instrumente wie Ständige Planungskonferenzen (32 Prozent) oder Workshops zwischen Vorhabenträgern und Betroffenen (41 Prozent) treten in den Hintergrund.

Viele Ansätze werden als zu aufwendig empfunden und daher komplexen oder krisenhaften Situationen vorbehalten. Auch der E-Democracy wird keine besondere Bedeutung beigemessen: 37 Prozent der Befragten betrachten digitale Verfahren zur Meinungs- und Willensbildung skeptisch; 20 Prozent glauben, dass diese Instrumente nur einen kleinen Teil der Bevölkerung ansprechen. Ein Blick auf die Vielfalt der Stakeholder verrät jedoch, dass mit den gewählten Hauptmedien viele Gruppen unzureichend bedient werden.

Das trifft sowohl auf die breite Streuung politischer Entscheider als auch auf die unterschiedlichen Kreise von Betroffenen zu. Zusammen mit der Geringschätzung von Verfahren wie der Szenarioplanung und den geringen Werten, die Dialogelemente und Entscheidungsplattformen erreichen, offenbart sich ein antiquiertes Verständnis von Stakeholdern. Doch letztere sind meist konkrete Gruppen, haben Namen, Interessen, Ziele und sind mit anderen Gruppen vernetzt (McVea & Freeman 2005). Für die Politik bedeutet das, sich künftig viel stärker auf einzelne Stakeholder und deren Interessen einzulassen und für ein Projekt spezifische und individuelle Stakeholder-Landkarten zu entwickeln, um Erwartungen zu kennen.

Das deckt sich mit den Erwartungen der befragten Landes- und Regionalpolitiker: 37 Prozent glauben, dass die Notwendigkeit, die Öffentlichkeit zu beteiligen, stark steigen wird. 51 Prozent erwarten, dass dies zu deutlichem Mehraufwand in der Projektplanung und -durchführung führen wird.

Fazit

Politiker, die sich in Deutschland auf kommunaler, regionaler oder Länderebene mit partizipativen Elementen bei Bau- und Infrastrukturprojekten konfrontiert sehen, sind grundsätzlich offen für die Erwartungen der Bürger, sich aktiv an der Planung und Gestaltung zu beteiligen. Allerdings fehlt ihnen noch die geeignete Methodik.

Auch die Gefahren eines partizipativen Vorgehens sind den Befragten nur allzu präsent: Gerät ein Großprojekt in die Diskussion, wird sich der Planungszeitraum vermutlich verlängern und das Projekt könnte sogar scheitern. Deswegen empfehlen einige, partizipative Elemente nur lokal anzuwenden. Dieses Ergebnis legt ein deutliches Unbehagen unter den Befragten in Bezug auf die Leistungsfähigkeit von Beteiligungsverfahren offen – und ein Dilemma: Einerseits gehen die meisten Politiker davon aus, dass partizipative Elemente gerade bei großen Vorhaben zunehmen werden. Andererseits kümmert sich die Politik zu wenig um Verfahren und Methoden, um in Beteiligungsprozessen durch das Einbeziehen möglichst vieler Positionen tragfähige Lösungen zu finden. Damit gerät auch die grundlegende Frage in den Blick, ob Bürgerbeteiligung entscheidungsvorbereitend oder direktdemokratisch angelegt sein soll. Die befragten Politiker sind unentschieden. Dass damit ein Konflikt programmiert ist, liegt auf der Hand.

Die vollständige Auswertung der Studie kann hier kostenlos bestellt werden.

Lars Rademacher

ist Professor für PR an der h_da Hochschule Darmstadt und Research Fellow an der MHMK München. Der 42-Jährige forscht u. a. zu NGO-Kommunikation und CSR. (Foto: MHMK)

 

Klaus Lintemeier

ist Consulting Partner bei Johanssen + Kretschmer Strategische Kommunikation. Der 51-Jährige ist Mitgründer des Thinktanks DialogGesellschaft. (Foto: Rosebud Inc. Wien)