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Praxis

Regulierung neu denken

Klassische Regulierungsansätze kommen an ihre Grenzen, wenn es darum geht, Leitplanken für die digitale Welt zu setzen. Eine Kombination aus staatlicher Regulierung und Ko-Regulierung könnte die Flexibilität und Reaktionsfähigkeit erhöhen. Dafür bedarf es eines Umdenkens von Politik und Unternehmen und eines geeigneten gesetzlichen Rahmens.

Von Gerald Spindler und Christian Thorun

Die Digitalisierung ist gekennzeichnet durch disruptive Geschäftsmodelle, eine hohe Innovationsgeschwindigkeit sowie grenzüberschreitend angebotene Produkte. Diese Charakteristika stellen eine Herausforderung für klassische staatliche Regulierungsansätze dar. Denn dem Gesetzgeber bleibt letztlich oft nichts anderes übrig als relativ abstrakte und technikneutrale Regelungen zu setzen.

Diese haben jedoch den Nachteil, dass sie zumeist mit rechtlichen Grauzonen und Rechtsunsicherheit einhergehen, die sowohl für die Nutzer als auch für die Unternehmen problematisch sind. Grauzonen und Rechtsunsicherheit wiederum führen zu einem Vertrauensverlust in digitale Angebote. Es bedarf daher einer Lösung, die eine schnellere Reaktionsfähigkeit bei neuen Herausforderungen der digitalen Wirtschaft sowie flexiblere Konkretisierungsmöglichkeiten im Einzelfall ermöglicht.

Die Kombination von Regulierungsformen

Eine Optimierung der Prozesse klassischer Regulierung kann hierbei nicht zur Problemlösung beitragen, da parlamentarische Gesetzgebung mit entsprechenden Ziel- und Wertentscheidungen eine gewisse Zeit in Anspruch nimmt und zukünftige Herausforderungen nicht antizipierbar sind. Gleichzeitig kann und darf der parlamentarische Gesetzgebungsprozess aber nicht verfassungswidrig ausgehebelt werden.

Daher sollte auf eine Kombination aus klassischer, weiterhin abstrakt gehaltener staatlicher Regulierung und wirksamer sowie glaubwürdiger Ko-Regulierung gesetzt werden. Denn hierdurch würden die konkreten Wertentscheidungen und Ziele beim demokratisch legitimierten Gesetzgeber bleiben und zusätzlich – innerhalb dieser Vorgaben – die Möglichkeit zur schnellen und flexiblen Problemlösung geschaffen.

Ziel wäre also keineswegs, staatliche Regulierung zu ersetzen, sondern diese in ausgewählten und insbesondere untergesetzlichen Bereichen zu ergänzen – etwa mittels anerkannter Verhaltenskodizes – sowie die ergänzende Rechtsdurchsetzung durch anerkannte private Stellen.

Bessere rechtliche Rahmenbedingungen erforderlich

Für den sinnvollen Einsatz ko-regulatorischer Maßnahmen fehlen jedoch derzeit in den meisten Bereichen die rechtlichen Rahmenbedingungen. Die folgenden Voraussetzungen müssten daher geschaffen werden:

Erstens müssen Mindestanforderungen an die Standardsetzung und -durchsetzung definiert werden: Diese sollten sich an den verfassungsrechtlichen Anforderungen sowie an internationalen und nationalen Standards und Kodizes wie den EU-Principles for Better Self- and Co-Regulation orientieren.

Zweitens müssen Lösungsansätze für grundlegende Dilemmata, d.h. insbesondere die "Free-Rider"- und "Trittbrettfahrer"-Problematiken implementiert werden. Hierzu zählen Maßnahmen zur Sicherstellung einer möglichst umfassenden Branchenabdeckung, was durch die Gewährleistung exklusiver Vorteile für die an der Ko-Regulierung beteiligten Unternehmen ermöglicht werden kann. Die Einführung einer gesetzlich verankerten Vermutung der Rechtskonformität für Unterzeichner anerkannter Verhaltenskodizes wäre überdies ein geeigneter Anreiz für Unternehmen, bei der Ko-Regulierung mitzuwirken.

Differenzierungsmöglichkeiten am Markt, etwa durch ein Gütesiegelsystem für glaubwürdige Ko-Regulierung, beispielsweise nach britischem Vorbild (Consumer Codes Approval Scheme), sollten ebenfalls in Erwägung gezogen werden.

Zudem sind staatliche Anerkennung und Akkreditierung der konkreten ko-regulatorischen Maßnahmen und Institutionen erforderlich. So kann die Umsetzung gesetzlich definierter Anforderungen im Einzelfall sichergestellt werden.

Politik und Wirtschaft müssen umdenken

Derzeit steht der Schaffung des geeigneten gesetzlichen Rahmens jedoch auf der einen Seite entgegen, dass staatliche Stellen, gerade in Deutschland, der Ko-Regulierung noch überwiegend skeptisch gegenüberstehen. Daher bedarf es eines Kulturwandels bei staatlichen Institutionen, um die Offenheit und das Verständnis für die Rolle gut gemachter und wirksamer Ko-Regulierung zu fördern.

Um diesen Kulturwandel anzustoßen, sollte eine interministerielle Arbeitsgruppe ins Leben gerufen werden, die nationale und internationale Erfahrungen mit Ko-Regulierung auswertet und hieraus Lehren zieht. Als gute Beispiele können Erfahrungen aus den Niederlanden mit dem Social and Economic Council und aus Dänemark mit dem Richtlinien-Ansatz des dänischen Verbraucherombudsmanns herangezogen werden. Die Ergebnisse dieses Review-Prozesses sollten in einer Richtlinie für effektive Ko-Regulierung der Bundesregierung münden.

Auf der anderen Seite gibt es bislang auf Seiten der Unternehmen auch noch große Zurückhaltung. Diese hat zum einen mit den fehlenden Anreizen zu tun. Zum anderen existiert die Befürchtung, durch die Ko-Regulierung überhaupt erst den Gesetzgeber auf bestimmte Sachverhalte aufmerksam zu machen. Während die Anreize im oben beschriebenen Sinne zu entwickeln sind, ist auch bei Unternehmen ein Mentalitätswandel notwendig.

Die aktuellen legislativen Initiativen im Rahmen der Digital-Single-Market Strategy der EU-Kommission bieten eine einmalige Gelegenheit, um breitflächig Rahmenbedingungen für effektive Ko-Regulierung zu schaffen. Der Vorschlag der Selbstregulierung Informationswirtschaft (SRIW) zur Implementierung einer Standardklausel für wirksame Ko-Regulierung im Rahmen der Umsetzung der Strategie sollte von den relevanten Stakeholdern geprüft und unterstützt werden.

Prof. Dr. Gerald Spindler und Prof. Dr. Christian Thorun

fassen in ihrem Beitrag die Ergebnisse der Studie "Eckpunkte einer digitalen Ordnungspolitik" zusammen. Diese wurde im Auftrag des SRIW erstellt und kann unter www.sriw.de kostenfrei im Volltext abgerufen werden.