Im klassischen Bereich ist bei politischer Werbung klar definiert, wann und in welchem Umfang wo Plakate geklebt, Spots geschaltet und Anzeigen gebucht werden dürfen. Aus gutem Grund: Der Wahlkampf soll nach Regeln ablaufen, die dem Wettstreit um die Stimmen der Wähler einen Rahmen geben. Sie sollen für gleiche Ausgangsbedingungen unter den Wettbewerbern sorgen. Mit Erfolg: Werbeschlachten, wie sie beispielsweise in den USA üblich geworden sind, gibt es bei uns nicht.
Bei der digitalen politischen Werbung hinkt die Regulierung der technischen Entwicklung hinterher. Die Möglichkeiten sind vielfältiger, technisch ausgereifter und intellektuell anspruchsvoller geworden. Das gilt besonders für das Targeting und das Testen von Botschaften und Werbemitteln. Der vermeintliche Skandal um Cambridge Analytica hat das in der Öffentlichkeit bekannt gemacht. Zugleich wurde viel Vertrauen zerstört. Es war der Eindruck entstanden, die Wählerschaft sei getäuscht und manipuliert worden. Bei genauerem Hinsehen wurde allerdings klar: Die Gründer von Cambridge Analytica waren vor allem gut darin, eine magische Sales-Geschichte über den eigenen Erfolg zu verbreiten.
Spätestens mit Donald Trump ist eine generelle Diskussion über die Rolle der sozialen Medien in der Demokratie entbrannt. Viele Fragen sind nach wie vor ungeklärt: der Umgang mit Hatespeech, gezielten Desinformationskampagnen und extremistischen Botschaften etwa. Es geht um nicht weniger als die Frage, inwieweit Social-Media-Plattformen dazu beitragen, die Demokratie zu gefährden und die Spaltung der Gesellschaft zu vertiefen. Facebook, Google & Co. haben nach wie vor keine Antworten, wie sie diesen Herausforderungen begegnen wollen. All diese Themen haben wenig mit digitaler politischer Werbung zu tun, werden aber damit häufig in einen Topf geworfen.
Für die Social-Media-Unternehmen sind diese Entwicklungen nicht nur aus politischen Gründen kritisch. Der vergiftete Diskurs auf den Plattformen bedroht ihr Geschäftsmodell im Kern: User wenden sich entnervt ab. Wird die Stimmung zu toxisch, sinken Zugriffszahlen, Nutzungshäufigkeit und Nutzungsdauer – und damit das Kapital der Plattformen: der zielgerichtete Zugang zu den Zielgruppen und die Reichweite für die Botschaften der Werbekunden.
Die logische Konsequenz der Plattform-Betreiber: Weil politische Inhalte schlecht fürs Geschäft sind, machen sie ihre eigenen Regeln und verändern die Funktionsweise der Algorithmen. Auf Facebook ist die organische Reichweite politischer Akteure in den vergangenen Jahren massiv eingebrochen. Es liegt nahe, die Gründe dafür in einer Veränderung des Algorithmus zu vermuten. Zudem schränken die Betreiber ein, wer bezahlte politische Werbung überhaupt schalten darf, und begrenzen die Targeting-Möglichkeiten.
Erste Baustelle: Das Politische
Wer politische Inhalte reduzieren möchte, muss zunächst definieren, was politisch ist. Keine leichte Aufgabe – entsprechend schwer tun sich die Tech-Konzerne damit.
Mitunter sind die Folgen absurd: In den USA hat Twitter politische Werbung stark eingeschränkt, allerdings mit einer sehr engen (unpolitischen) Definition: Möchte eine Abgeordnete für einen Gesetzentwurf werben, der der Ölindustrie härtere Klimaschutzregeln vorgibt, ist das nicht möglich. Wenn aber Exxonmobil sein Engagement für den Klimaschutz per Twitter-Ad bewirbt, gilt das nicht als politisch und ist damit erlaubt. Greenpeace wiederum darf Exxonmobil nicht per Twitter-Ad für dessen umweltschädliche Geschäftspraktiken anprangern, weil die NGO eine politische Organisation ist.
Ein weiteres Beispiel: Anwärter auf ein politisches Amt dürfen nicht für sich werben; Dritte dürfen das aber für sie übernehmen. Wenn Influencer dafür bezahlt werden, ihre organischen Reichweiten für eine Kandidatin einzusetzen, unterliegt das nicht den Regeln für politische Werbung. Sobald sie die Beiträge in Sponsored Posts umwandeln, werden sie zu bezahlter politischer Werbung. Es geht noch schräger: Google ließ in den USA keine Anzeigen mit politischer Botschaft zu. Das Bewerben von T-Shirts mit politischen Botschaften war aber möglich.
Der Staat überlässt das Thema bislang also den Betreibern digitaler Plattformen. Anders gesagt: Die Regeln dafür, wie in Deutschland öffentlich über Politik verhandelt wird, werden im Silicon Valley geschrieben. Es ist sogar noch dramatischer: Die Plattform-Betreiber entscheiden auch darüber, wer überhaupt am politischen Diskurs mit Werbung teilnehmen darf.
Zweite Baustelle: Das Targeting
Die Targeting-Optionen der Plattformen ermöglichen es, Zielgruppen sehr zielgerichtet anzusprechen – nach ihren Interessen, entsprechend sozio-demografischer Kriterien oder auf Grundlage ihres Online-Nutzungsverhaltens. Aus Perspektive der Werbetreibenden ist das eine gute Idee: Streuverluste werden vermieden, die Botschaft kommt dort an, wo sie den größten Effekt hat, wo sie auf die größte Resonanz trifft. Und auch für die Zielgruppen hat das Targeting im besten Fall Vorteile: Sie werden mit Inhalten angesprochen, für die sie sich interessieren oder die für sie relevant sind.
Gleichwohl wird kritisiert, dass Targeting-Funktionen das Herausbilden von Echokammern und damit die Polarisierung der Gesellschaft verstärken. Nicht zuletzt auf der Grundlage der Skandalisierung des Cambridge-Analytica-Falls wird immer wieder gefordert, politisches Targeting einzuschränken oder sogar zu verbieten. Problematisch sei vor allem, dass es möglich ist, Zielgruppen entsprechend ihrer Interessen mit gegensätzlichen Botschaften anzusprechen. Das ist ja auch nicht von der Hand zu weisen. Die CDU-Landtagsfraktion in Thüringen hat kürzlich gezeigt, wie es gehen kann: Sie warb mit Anzeigen dafür, die Maskenpflicht in Schulen abzuschaffen, und veröffentlichte gleichzeitig im Newsfeed die gegensätzliche Position. Nur: Genau das passiert seit eh und je. Beim Tierschutzverein wird das eine erzählt, beim Bauernverband das andere. Das macht es nicht besser – aber es zeigt, dass in solchen Fällen nicht das Targeting problematisch ist, sondern politischer Opportunismus.
Zudem ist Targeting eigentlich nichts Neues: Viele Verbände schalten beispielsweise Out-of-Home-Kampagnen gezielt nur in Berlin-Mitte (und gaukeln eine landesweite Kampagne mit entsprechender Bedeutung vor). Die Belegung der Passagierbrücken am Berliner Flughafen ist die analoge Entsprechung des Microtargetings im digitalen Raum. Das ist nicht verwerflich, sondern ein kluger, effizienter Umgang mit den Möglichkeiten der Werbung. Für die Forderung nach Mindestgrößen von Zielgruppen gibt es aus dieser Perspektive kaum gute Argumente.
In ihrer ursprünglichen Bedeutung will “Werbung” Aufmerksamkeit für ein attraktives Angebot wecken: Werbung als Gesprächsangebot, nicht als Einbahnstraße. Wer Werbung allerdings als das Herausschreien von Ich-Botschaften betreibt, der nervt: er erhöht die Frequenz und den Werbedruck, betreibt “Flooding” so lange, bis irgendwo irgendetwas hängen bleibt. Wer Werbung als Kommunikation mit Manipulationsabsicht versteht, erzählt dem einen das eine und dem anderen das andere. Gelungene Werbung geht anders. Sie macht dort Angebote, wo Interesse bestehen könnte, und hat etwas Relevantes, Interessantes oder Bewegendes zu erzählen. Targeting-Möglichkeiten sind dafür eine wichtige Grundlage.
Nach diesem Verständnis von Werbung eröffnet Targeting der politischen Kommunikation viele Chancen. Es ermöglicht, klug zu kommunizieren, gute Angebote zu unterbreiten und auch diejenigen für Politik zu begeistern, die schwer erreichbar geworden sind. In der Politik geht es darum, Stimmen von Wechselwählern und unentschlossenen Wählerinnen zu gewinnen und für die Wahlen zu mobilisieren. Werbung kann also den politischen Prozess stützen, wenn sie verantwortungsvoll betrieben wird. Werbetreibende dazu zu zwingen, mit der Schrotflinte zu kommunizieren, macht diese Aufgabe nicht einfacher.
Zudem stellt die Beschneidung des Targetings vor allem kleine politische Organisationen vor große Herausforderungen: Ihre Mobilisierungsstrategien setzen darauf, sehr gezielt Interessierte per Social-Media-Ads für ein Engagement zu gewinnen. Nicht minder wichtig: Die Fundraising-Strategien kleinerer oder junger Organisationen oder nichtetablierter Kandidaten setzen häufig auf Kleinstspenden, die per Targeted Ad eingeworben werden.
Keine Frage: Politisch Werbetreibende gehen nicht immer verantwortungsvoll mit den Möglichkeiten des Targetings um. Umso wichtiger sind umfassende Transparenzpflichten derjenigen, die Werbeplätze zur Verfügung stellen. Microtargeting ist für die Demokratie kein Problem, solange transparent ist, wer wen wie anspricht und Dritte das nachvollziehen können. Mit den Werbe-Datenbanken der Social-Media-Plattformen ist das bislang nicht möglich. Sie sind völlig ungenügend in der Handhabung und lassen sich nicht per Schnittstelle auslesen. Sie sollen Transparenz nur vorgaukeln.
Politik ist Politiksache
Wenn wir die Definition von Politik und die Regeln für digitale politische Werbung weiter den Plattform-Betreibern überlassen, hat das weitreichende Folgen: Sie bestimmen über die Regeln des demokratischen Aushandlungsprozesses – sie entscheiden, wer mit welchen Möglichkeiten daran teilnehmen darf. Das stärkt etablierte Player, weil sie in der Regel einfacher hohe organische Reichweiten erzielen können. Der Diskurs verschiebt sich weg von den politischen Akteuren hin zu Dritten, die in deren Namen sprechen. Absichten sind weniger klar erkennbar. Der politische Prozess wird intransparenter. Politikferne Zielgruppen sind schlechter erreichbar, weil die Reichweiten für organische politische Beiträge künstlich gedrosselt werden und sie nicht mehr gezielt über Werbung angesprochen werden können. Die Mobilisierung wird erschwert.
Soziale Medien sind heute maßgeblich für die Bildung öffentlicher Meinung. Die Tech-Unternehmen haben nicht darum gebeten, sich selbst regulieren zu müssen. Die Untätigkeit der Politik zwingt sie jedoch dazu, wenn sie ihre Geschäftsmodelle schützen wollen. Umso dringlicher ist eine umsichtige Regulierung – und sie darf nicht außerhalb der demokratischen Institutionen erfolgen. Politische Werbung muss politisch reguliert werden – unabhängig von ökonomischen Interessen einzelner Unternehmen. Ziel sollte es dabei sein, einen freien öffentlichen Diskurs zu ermöglichen. Die folgenden Vorschläge könnten helfen, die Chancen, die sich durch die Möglichkeiten digitaler politischer Werbung ergeben, weiterhin nutzbar zu machen.
- Transparenz: Die Plattform-Betreiber sollten dazu verpflichtet werden, Kampagnen, Budgets, Werbemittel und Targetings vollumfänglich transparent zu machen – auch per digitalen Schnittstellen. Sie müssten eine deutlich umfassendere Transparenz gewährleisten, als das bislang zum Beispiel durch die Political Ad Library der Fall ist. Fehlverhalten würde sichtbar. So entstünde direkt auf den Plattformen selbst eine Übersicht, die vergleichsweise einfach zu einer Gesamtübersicht des politischen Werbemarkts zusammengeführt werden kann.
- Neutralität: Politische Werbung sollte grundsätzlich zugelassen sein (in den Grenzen des Grundgesetzes). Die Plattformen sollten verpflichtet werden, Akteure neutral zu behandeln. Algorithmen, die darüber entscheiden, wie Werbung ausgespielt wird, sollten für alle nach den gleichen Regeln funktionieren.
Immer wieder wird diskutiert, Parteienwerbung zeitlich einzuschränken (ähnlich wie bei Plakat- und Rundfunkwerbung) oder Budget-Obergrenzen zu definieren. Beides ist aufgrund der Diversität digitaler Medien und der damit erschwerten Kontrolle und Durchsetzung der Regelungen nur schwer vorstellbar. Eine Alternative wäre es, die Parteienfinanzierung stärker zu reglementieren und über Obergrenzen für Spenden indirekt die Werbebudgets der Parteien zu begrenzen. Der schöne Nebeneffekt: Die Qualität der Werbung würde wichtiger.
Bis zur Bundestagswahl ist nicht mehr genügend Zeit, klare Regeln für alle Parteien und Akteure zu verankern. Aber es ist nicht zu spät, gemeinsam einen Verhaltenskodex zu etablieren, der einige Grundregeln vorgibt. Das wäre wiederum die Basis für einen fairen Wahlkampf – und die Grundlage für die Diskussion über eine künftige Regulierung, die sowohl Grenzen setzt als auch die Chancen digitaler politischer Werbung erkennt.
