Bei der Besichtigung der Ford-Fabrik im Mai in Ypsilanti hält US-Präsident Donald Trump ein Gesichtsvisier hoch. Mundschutz trug Trump trotz Aufforderung nicht. Er wolle der Presse keine "Freude" machen. (c) Daniel Mears/Detroit News/TNS via ZUMA Wire
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Bei der Besichtigung der Ford-Fabrik im Mai in Ypsilanti hält US-Präsident Donald Trump ein Gesichtsvisier hoch. Mundschutz trug Trump trotz Aufforderung nicht. Er wolle der Presse keine "Freude" machen. (c) Daniel Mears/Detroit News/TNS via ZUMA Wire
Politik

Wie der Föderalismus in der Corona-Krise Leben rettet

Der Föderalismus wird oft als Hemmschuh gescholten. In Zeiten der Pandemie kann die zweite Ebene aber wichtige Verantwortung übernehmen. Vor allem wenn Populisten an der Spitze versagen

von Ursula Münch

"Governors don’t do global pandemics". Der Hinweis von Andrew Cuomo, dem Regierungschef des Staates New York, die Bekämpfung einer globalen Pandemie gehöre nicht zur Jobbeschreibung eines US-amerikanischen Gouverneurs, legte – wenn auch unausgesprochen – eine einschränkende Ergänzung nahe: Es sei denn, der Präsident ist unfähig.

Scheinbar sind bundesstaatliche Strukturen für Krisen im Allgemeinen und eine Pandemie im Besonderen ungeeignet. Schließlich erfordern krisenhafte Zuspitzungen nach landläufiger Vorstellung schnelle Entscheidungen und nicht die zeitraubende Koordination mehrerer politischer Ebenen. Das ebenso beliebte wie Tatsachen verzerrende "Flickenteppich"-Narrativ wird der Leistungsfähigkeit von Bundesstaaten auch in Zeiten der Pandemie jedoch nicht gerecht. 

Föderalismus kann Leben retten

Zu den generellen Vorzügen föderaler Strukturen gehört nicht allein die Möglichkeit, differenzierte politische Antworten auf unterschiedliche Problemlagen zu geben, sondern vor allem die freiheitssichernde, da machthemmende Funktion von Föderalismus. Vergleicht man nationales Krisenmanagement in Zeiten der Pandemie, wird offensichtlich, dass Föderalismus aber noch deutlich mehr kann – unter bestimmten Umständen retten bundesstaatliche Strukturen sogar Leben. So stünden die beiden weltweit nach ihrer jeweiligen Einwohnerzahl zweit- und drittgrößten Bundesstaaten ohne ihre bundesstaatliche Struktur in der Pandemie ausgesprochen schlecht da – nämlich allein mit ihren Präsidenten.

Brasiliens rechtsextremer Präsident Jair Bolsonaro spielt die Gefahr des Corona-Virus herunter. Immer wieder provoziert er, indem er ohne Mundschutz die Hände seiner wartenden Anhänger schüttelt. (c) AP Photo/Andre Borges

Sowohl Jair Bolsonaro, der brasilianische Präsident, als auch der US-amerikanische Präsident Donald Trump sind als Corona-Leugner oder zumindest als Verharmloser bekannt: Beide Staatschefs hatten die Epidemie in der entscheidenden Anfangsphase kleingeredet und in ihrem weiteren Verhalten eine Sorg- und Verantwortungslosigkeit an den Tag gelegt, die etwa vom Präsidenten des brasilianischen Kongresses Rodrigo Maia als "Attentat auf die öffentliche Gesundheit" bewertet wurde. 

Gouverneure als Ausfallbürgen

Dass die Gesundheitskrise in den beiden amerikanischen Staaten nicht noch dramatischer verläuft beziehungsweise verlaufen ist, lässt sich auch darauf zurückführen, dass die eigentliche Pandemiebekämpfung vor allem auf der subnationalen Ebene geleistet wird: In beiden Staaten fungieren Gouverneure als Ausfallbürgen für die unzuverlässige, handlungsunwillige und unfähige Bundesregierung. In dieser Funktion werden die exekutiven Repräsentanten der subnationalen Ebene häufig unterstützt durch die Bürgermeister der (großen) Städte, die in Brasilien sogar eine eigenständige staatliche Ebene bilden. 

Nicht nur der Parlamentarismus und damit das gesamte Regierungssystem, sondern auch der US-amerikanische und der brasilianische Bundesstaat sind anders aufgebaut als der bundesdeutsche, und sie funktionieren auch anders. Das bereits in der deutschen Verfassungsgeschichte angelegte föderale "Verbundmodell" ist auf eine intensive Kooperation von Bund und Ländern angewiesen, schließlich sind die Länder bei uns unter anderem für den Vollzug der Bundesgesetze zuständig. Die Strukturen und Praktiken dieser Kooperation sind prägende Größen deutscher Staatlichkeit. Neben dem insgesamt leistungsstarken Gesundheitssystem und der funktionierenden (Gesundheits-)Verwaltung in Ländern und Gemeinden sind hier die Ursachen dafür zu finden, dass die Pandemie in Deutschland glimpflich verläuft.

Stärkere Trennung in den USA und Brasilien 

In den USA und Brasilien dagegen (wie auch in der Schweiz) sind die Ebenen von Zentralstaat und Gliedstaaten deutlicher voneinander getrennt. Gemeinsame Pressekonferenzen der Regierungschefs von Zentralstaat und Einzelstaaten, in denen Maßnahmen zur Pandemiebekämpfung vorgestellt und erläutert werden, gibt es dort nicht. In Amerika findet auch keine institutionalisierte, sondern höchstens eine gelegentliche Zusammenarbeit auf der Ebene der Einzelstaaten statt. 

Auch wenn die Gouverneure in ihrem Bemühen um einen Ausgleich für das fehlende präsidiale Krisenmanagement gelegentlich sogar so weit gehen, sich über das Freund-Feind-Denken des Präsidenten hinwegzusetzen und seine anschließenden Schmähungen hinzunehmen, wird selbst die US-amerikanische Infektionslandkarte in den Parteifarben blau (Demokraten) und rot (Republikaner) gedeutet: Die vom Virus am härtesten betroffenen Staaten leiden unter der doppelten Belastung durch entgangene Steuereinnahmen und explodierende Kosten für die Gesundheitsversorgung gerade der Ärmsten in der Bevölkerung. Besonders hart trifft es die bevölkerungsreichen "blauen" Staaten mit ihren großen Metropolen, die stärker betroffen sind als die dünn besiedelten ländlichen Staaten, deren Gouverneure meist den Republikanern angehören. Im republikanisch dominierten Senat sind aber genau die bevölkerungsreichen Staaten wegen des antiquierten amerikanischen Wahlsystems proportional schlechter vertreten.

Konkurrenz statt Kooperation bei Corona

Diese blau-rote Dichotomie überzog bereits vor Jahrzehnten alle Dimensionen US-amerikanischer Politik und führte zu einer Art Kulturkampf. Auch deshalb wäre es falsch, gerade im US-amerikanischen Wahljahr auf den Einzug einer neuen Überparteilichkeit und Ideologiefreiheit zu hoffen. Eher umgekehrt: Corona forciert den Wettbewerb um Ressourcen oder politische Anerkennung sogar. Dass es in den USA nicht zur völligen Blockade des politischen Systems kommt, liegt zum einen daran, dass der Präsident die beiden Kammern des Kongresses mittels sogenannter "executive orders" ("Durchführungsverordnungen") umgehen kann. Und es ist zum anderen darauf zurückzuführen, dass die Gouverneure gerade der von Corona besonders gebeutelten "blauen" Staaten ihre Möglichkeiten im Rahmen der bundesstaatlichen Kompetenzordnung nutzen, um eine andere Eindämmungspolitik zu verfolgen als der Bund. 

Der Gouverneur vom US-Bundesstaat New York, Andrew Cuomo. Als US-Präsident Trump auf Twitter eine laufende Pressekonferenz Cuomos kritisierte, giftete der zurück, Trump solle den Fernseher ausschalten und seinen Job tun. (c) Michael Brochstein/ZUMA Wire

So ergriff der demokratische Gouverneur von New York als Antwort auf die Verharmlosungsbotschaften Trumps harte Maßnahmen zur Eindämmung des Coronavirus und erließ zum Beispiel "Mathilda’s Law" – geschickt benannt nach seiner Mutter, der überaus populären Ehefrau des früheren Gouverneurs Mario Cuomo. Diese Maßnahme verfügte für Risikogruppen noch weitergehende Beschränkungen. Auch der demokratische Gouverneur von Kalifornien, Gavin Newsom, initiierte eine besondere Aktion: Um die Ausbreitung des Virus zu verhindern, verwendet Kalifornien Bundesmittel, um Obdachlose im Rahmen von "Project Roomkey" die Möglichkeit zu geben, vorübergehend in dafür ausgewiesene Hotels zu ziehen.

Populismus als Abgrenzung von den sogenannten Eliten

Die eigenständige und weitreichende Pandemiebekämpfung gerade der demokratischen Gouverneure stößt bei den Anhängern Trumps auf entschiedenen, teils auch martialisch zur Schau getragenen Protest. Diejenigen, die angesichts des „shutdowns“ die sozialpolitisch kaum abgefederte Vernichtung ihrer ökonomischen Existenz zu fürchten haben, folgen ausgerechnet der populistisch unterfütterten Rede vom "lean state" ("schlanker Staat"). 

Die Corona-Krise entlarvt die Denkweise populistisch geprägter Politik: Wissenschaftsfeindlichkeit und Anti­intellektualismus gelten nicht als peinlich und rufschädigend, sondern werden vielmehr schon deshalb gepflegt, um sich von den sogenannten Eliten abzugrenzen und bei den Massen anzubiedern. Ihre Ablehnung des föderalen Systems geht weit über die derzeitige Krise hinaus: Sowohl Trump als auch Bolsonaro spüren instinktiv, dass das gewaltenhemmende föderale System – nicht zuletzt in Kombination mit einer unabhängigen Justiz und kritischem Journalismus – ihren politischen Machtanspruch und ihren persönlichen Geltungsdrang unterminieren. Sowohl Trump als auch Bolsonaro hatten phasenweise versucht, ihre jeweiligen subnationalen Ebenen bei der Pandemiebekämpfung zu übergehen und sich als allmächtige Krisenmanager aufzuspielen. 

Erst als die Pandemie in beiden Staaten begann aus dem Ruder zu laufen, "entdeckten" beide ihre Einzelstaaten: als Sündenböcke, denen man die Schuld an zu spätem oder auch zu weitgehendem Krisenmanagement zuweisen konnte. Ungeachtet dieser Ablenkungsversuche verweist das föderale System von "checks and balances" auch Trumps Anspruch, der Präsident genieße im Kampf gegen die Pandemie "total authority", da er das Recht habe, die von den Gouverneuren verhängten Beschränkungen aufzuheben, ins Reich der Wünsche. Die US-amerikanische Verfassung verbietet also nicht nur einen "King Trump" (Andrew Cuomo), sondern erhöht die Chance, verantwortungsvoll regiert zu werden: Die zweite staatliche Ebene macht es möglich. 

Ursula Münch

ist Professorin für Innenpolitik und Vergleichende Regierungslehre an der Universität der Bundeswehr in München und Direktorin der Akademie für Politische Bildung in Tutzing. (Foto: Jan Roeder/ABP Tutzing)