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Politik

Warum das Parlament besser arbeitet, als viele es darstellen

Die Pressekonferenzen der Bund-Länder-Gespräche bestimmen das Bild der Corona-Politik. Parlamente scheinen zu willfährigen Vollstreckern der Regierungen degradiert, wenn sie denn überhaupt gefragt werden. Aber dieses Vorurteil misst mit zweierlei Maß

von Anastasia Pyschny

In einer parlamentarischen Demokratie wie Deutschland ist das Parlament Dreh- und Angelpunkt der politischen Entscheidungsfindung. Durch die rasante Ausbreitung des Coronavirus wird das politische System massiv herausgefordert. Bundeskanzlerin Angela Merkel (CDU) selbst nannte den SARS-CoV-2-Erreger eine "demokratische Zumutung". Zum Schutz der Bevölkerung wurden und werden Grundrechte durch Kontakt- und Versammlungsverbote, Abstandsgebote, Reisebeschränkungen und Schließungen von Einrichtungen des öffentlichen Lebens beschnitten. Umso wichtiger erscheint, dass der Parlamentarismus – das Wesensmerkmal der parlamentarischen Demokratie – funktions- und leistungs­fähig ist. Das wird allerdings zunehmend in Frage gestellt.

Schon im Frühjahr wurden Stimmen laut, die eine "Selbstverzwergung" des Parlamentes kritisierten. Mit der Verabschiedung des Infektionsschutzgesetzes (IfSG) habe der Bundestag dem Bundesgesundheitsministerium überhöhte Befugnisse übertragen und dadurch seine eigene Stellung geschwächt. Zudem wurde die Änderung der Geschäftsordnung des Bundestages (GO-BT) beanstandet, nach der das Parlament bereits beschlussfähig ist, wenn mehr als ein Viertel − anstelle der Hälfte – seiner Mitglieder im Plenum anwesend ist. In der Folge kursierten skandalträchtige Schlagworte vom "Mini-" oder "Schrumpfparlament" und zwar unabhängig von der Zahl an Abgeordneten, die tatsächlich im Plenum anwesend waren.

Zugespitzte Parlamentskritik

Mit den neuen Regierungsmaßnahmen des "Lockdown light" zur Bekämpfung der zweiten Corona-Welle hat sich der Ton in der Frage nach der Funktion und Leistung des Parlamentes in Krisenzeiten verschärft. Der FDP-Vorsitzende Christian Lindner monierte die unzureichende Beteiligung des Bundestages bei der Entscheidungsfindung über die Schutzmaßnahmen. Er unterstrich, dass die Beschlüsse "die parlamentarische Demokratie zu deformieren" drohen. Alexander Gauland, Co-Vorsitzender der AfD-Bundestagsfraktion, sprach mit Blick auf die Maßnahmen, die von der Bundeskanzlerin und den Ministerpräsidenten der Länder verabredet worden waren, gar von einer "Ausschaltung des Parlamentes". Töne, die sonst nur mit illiberalen Demokratien in Zusammenhang gebracht werden, sollten nun auch für Deutschland gelten. Öl ins Feuer goss zudem eine bekannte ZDF-Satiresendung, in der die betont "ernst gemeinte Frage" gestellt wurde: "Wenn das Parlament so massive Grundrechtseinschnitte nur noch posthum kommentieren darf, wozu haben wir das dann?"

Diese Zuspitzungen sind problematisch: Sie gehen weit über die durchaus nachvollziehbare Forderung hinaus, es brauche eine gestärkte Gesetzesgrundlage und eine parlamentarische Debatte über lebensentscheidende, aber freiheitseinschränkende Regierungsmaßnahmen. Vor allem aber verkennen sie die Logik des parlamentarischen Regierungssystems. 

Regierungshandeln als verfehlter Bewertungsmaßstab

Die Funktions- und Leistungsfähigkeit des Bundestages in Corona-Zeiten in Frage zu stellen, basiert zum Großteil auf dem Vorwurf des dominanten Regierungshandelns: Aufgrund der übermächtig empfundenen Exekutive wird moniert, das Gegengewicht des Parlamentes reiche nicht aus. Allerdings sollten Zuständigkeiten nicht verwischt oder gegeneinander abgewogen werden. Es obliegt der Regierung, grundlegende Entscheidungen im Alltagshandeln umzusetzen. Dazu muss sie – gerade in Krisenzeiten – ein Stück weit flexibel sein. Darüber hinaus scheint ganz vergessen, dass die klassische Frontstellung von Parlament und Regierung im politischen System Deutschlands gar nicht zutrifft. Anders als im US-amerikanischem Präsidentialismus der Checks and Balances konkurrieren Legislative und Exekutive in Deutschland nicht unmittelbar. Das Grundprinzip der Vereinbarkeit von Regierungsamt und Mandat führt in der Praxis dazu, dass die Kanzlerin und ein Großteil der Ministerinnen und Minister den Mehrheitsfraktionen selbst angehören. Die Regierung und die sie tragenden Fraktionen stellen demnach eine Handlungseinheit dar. Innerhalb dieser findet Kontrolle hauptsächlich informal statt, zum Beispiel im Zuge der Fraktionsarbeitskreise.

Dieser engen Verknüpfung von Regierung und Parlamentsmehrheit stehen die Oppositionsfraktionen gegenüber, deren Aufgabe darin besteht, der Bevölkerung programmatische und personelle Regierungsalternativen anzubieten. Sie schauen der Regierung genau auf die Finger und nutzen hierfür in erster Linie die ihnen laut Bundestagsgeschäftsordnung zur Verfügung stehenden Kontroll­instrumente. In den letzten Wahlperioden wurde von Kleinen Anfragen, Schriftlichen und Mündlichen ­Fragen am häufigsten Gebrauch gemacht.

* exklusive der parlamentarischen Sommerpausen

Durch den parlamentarischen (Wieder-)Einzug von FDP und AfD nach der Bundestagswahl 2017 stieg die Anzahl Kleiner Anfragen in der 19. Wahlperiode so stark an, dass das Bundeskanzleramt im November 2019 in einem Brief an die Ersten Parlamentarischen Geschäftsführer der Fraktionen ausdrücklich um ihre Verringerung bat. Nur so könne einer "qualitativ hochwertigen Beantwortung" noch Rechnung getragen werden. Doch wie verhält es sich mit dem oppositionellen Gegenspiel in Corona-Zeiten? Hat es gelitten?

Regierungskontrolle der Opposition in Corona-Zeiten

Das Coronavirus ging auch am Bundestag nicht spurlos vorüber und führte zu einer veränderten Parlamentsarbeit. Neben der Herabsetzung des Quorums für Beschlussfassungen bestimmen nach wie vor eine Sitzordnung auf Abstand, ein verändertes Verfahren für namentliche Abstimmungen sowie Ausschuss- und Fraktionssitzungen per Video- oder Telefonkonferenzen den Parlamentsalltag. Im Rahmen der ersten Infektionswelle wurden auch Tagesordnungen und Sitzungswochen gekürzt. Umso erstaunlicher mutet die Stabilität in der Nutzung von Kontrollinstrumenten durch die Opposition an, die dem Gebrauch vor Corona-Zeiten stark ähnelt. 

Von Anfang Februar bis Ende Oktober 2020 stellten die Oppositionsfraktionen jeden Monat durchschnittlich 510 Schriftliche Fragen, 264 Kleine Anfragen und 144 Mündliche Fragen an die Regierung. Damit stieg der Monatsdurchschnitt im Gebrauch Schriftlicher und Mündlicher Fragen in Corona-Zeiten sowohl im Vergleich zum Vorjahreszeitraum als auch im Vergleich zur 19. Wahlperiode bis zum Ausbruch des Virus (Erhebung ab dem Folgemonat der Regierungsbildung April 2018 bis Ende Januar 2020) leicht an. Bei der Nutzung Kleiner Anfragen zeigt sich ein differenziertes Bild: Sie erhöhte sich im Vergleich zum Monatsdurchschnitt der 19. Wahlperiode vor Corona-Zeiten um 5,6 Prozent, sank im ausschließlichen Vergleich zum Vorjahreszeitraum jedoch um 5,7 Prozent. Unabhängig davon, welcher Vergleichszeitraum als geeigneter empfunden wird, zeigen die Daten, dass nur geringe Abweichungen im Nutzungsverhalten festzustellen sind und demnach die von der Opposition ausgeübten Kontrolltätigkeiten in Corona-Zeiten stabil waren.

Selbstverständlich behandeln nicht alle Fragen die Corona-Maßnahmen der Regierung und deren Folgen. Das wäre auch besorgniserregend, da die Kontrolle anderer Themenfelder vernachlässigt würde. Eine Recherche zu den Schlagworten "COVID-19" und "Coronavirus" innerhalb der Kontrolldokumente weist jedoch darauf hin, dass die Oppositionsfraktionen das Pandemiegeschehen verstärkt aufgriffen: Zwischen Februar und Oktober zielten ein Siebtel aller Kleinen Anfragen (14,3 Prozent), ein knappes Viertel aller Mündlichen Fragen (24 Prozent) sowie ein gutes Viertel aller Schriftlichen Fragen (26,3 Prozent) auf die Corona-Handhabung der Regierung ab. Die Dunkelziffer liegt weitaus höher, da Kontrolltätigkeiten wie zum Beispiel Kleine Anfragen zum "Arbeitsschutz im Home-Office", "Missbrauch beim Kurzarbeitergeld" oder "Ergebnisse der Digitalisierung von Schulen" Folgen der Corona-Pandemie zum Thema haben, im Rahmen der Stichwortsuche jedoch nicht auftauchten.

Plädoyer für eine differenzierte Parlamentskritik

Kritiker, die dem Bundestag ein mangelndes Gegenspiel gegenüber der Regierung vorwerfen oder dies nahelegen, messen mit zweierlei Maß: Eine institutionelle Frontstellung von Legislative und Exekutive widerspricht der Logik des parlamentarischen Regierungssystems. Es sind die Oppositionsfraktionen, die die Regierung öffentlich kontrollieren, indem sie Schwachstellen aufdecken und auf Alternativen hinweisen. Bei genauem Blick auf ihre Kontrolltätigkeiten innerhalb der letzten Monate wird deutlich, dass diese im Vergleich zu Zeiten vor Ausbruch des Coronavirus nicht nachließen. Zahlreiche (An-)Fragen beschäftigten sich mit der Pandemie im engeren Sinne. Und es sind viele mehr, die die Thematik in einem breiteren Kontext aufgreifen. Das bedeutet aber nicht, dass alles gut ist, wie es ist. 

Tatsächlich kann in einem Punkt von einer "Selbstverzwergung" des Bundetages gesprochen werden: hinsichtlich seiner Außenpräsentation. Das gilt vor allem für die Oppositionsfraktionen, die ihre Kontrollarbeit der Öffentlichkeit deutlicher vermitteln sollten. Es betrifft zudem jeden einzelnen Abgeordneten bezüglich der Art und Weise, wie Kritik zu parlamentarischen Abläufen und Vorgängen formuliert wird. Institutionelle Selbstkritik darf nicht den Eindruck erwecken, dass die grundlegende und herausgehobene Bedeutung des Bundestages in der Bekämpfung der Corona-Krise in Frage gestellt wird. Das wäre, um es mit den klaren Worten des CDU-Vizefraktions­vorsitzenden Thorsten Frei zu sagen, ­"völlig daneben". 

Anastasia Pyschny

hat in Halle (Saale) und Paris Politikwissenschaft studiert. Seit 2016 ist sie als wissenschaftliche Mitarbeiterin am ­Institut für Parlamentarismusforschung (IParl) tätig. (Foto: IParl)