Illustration: Marcel Franke
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Illustration: Marcel Franke
Praxis

Warum das Lobbyregister Anwälte in eine Zwickmühle bringt

Das geplante Lobbyregister soll auch für Rechtsanwälte gelten, wenn sie Einfluss auf politische Entscheidungen nehmen. Daran gibt es Kritik – aus rechtlichen, aber auch aus rein praktischen Gründen 

von David Issmer

Jahrelang wurde diskutiert, nun soll es bald kommen: ein verpflichtendes Lobbyregister für Unternehmen und Personen, die Einfluss auf die Politik nehmen. Laut Entwurf des Lobbyregistergesetzes soll die neue Registrierungspflicht für all diejenigen gelten, "die Interessenvertretung gegenüber dem Deutschen Bundestag ausüben und dabei im demokratischen Willensbildungs- und Entscheidungsprozess mitwirken". 

Ein Änderungsantrag soll zudem sicherstellen, dass auch die Bundesregierung als Lobbying-Adressat in den Anwendungsbereich einbezogen wird. Die Initiative hat zum Ziel, die Transparenz in der Gesetzgebung zu erhöhen und das Vertrauen der Öffentlichkeit in die Legitimität parlamentarischer Willensbildungs- und Entscheidungsprozesse zu stärken. Einzutragen sind unter anderem Namen und Anschriften der Interessenvertreter, finanzielle Aufwendungen und Angaben zu den jeweiligen Auftraggebern. Auch ein Verhaltenskodex bei der Interessenvertretung soll künftig Pflicht sein.

Im Entwurf findet sich eine breite Palette an Ausnahmeregelungen. So sollen unter anderem Gewerkschaften, Arbeitgeberverbände und Religionsgemeinschaften aus verfassungsrechtlichen Gründen von der Registrierungspflicht ausgenommen bleiben. Anders verhält es sich bei der Anwaltschaft: Laut Begründung des Entwurfes soll die Pflicht grundsätzlich auch für Rechtsanwälte gelten, wenn sie "ihre Mandantschaft in der Vertretung ihrer Interessen unterstützen". Was bedeutet das?

Anwälte als Lobbyisten

Die politische Interessenvertretung durch Anwälte ist in Deutschland längst nicht so ausgeprägt wie in vielen anderen Ländern. In Washington oder London etwa sind die Big Law Firms aus der Interessenvertretung nicht wegzudenken. Auch in Brüssel spielen die Kanzleien eine wichtige Rolle, weshalb viele von ihnen im Lobbyregister der EU zu finden sind. In Berlin hingegen gaben lange Zeit allein Verbände, Unternehmensberatungen und Public-­Affairs-Agenturen beim Lobbying den Ton an. Das ändert sich allmählich: Immer mehr Wirtschaftskanzleien sind mit einer Niederlassung in der Hauptstadt präsent. Sie bieten ihren Mandanten im Sinne eines Full-Service-­Ansatzes die gesamte Palette der Rechtsberatung an – bis hin zur politischen Interessenvertretung. 

Das wird allgemein als legitim angesehen. Laut Bundesrechtsanwaltsordnung ist der Rechtsanwalt "der berufene unabhängige Berater und Vertreter in allen Rechtsangelegenheiten". Nach ständiger BGH-Rechtsprechung schadet es auch nicht, wenn etwa bei der Tätigkeit wirtschaftliche Fragen im Vordergrund stehen, solange in irgendeiner Form Rechtsfragen aufgeworfen werden. Der erforderliche rechtliche Bezug einer Angelegenheit liegt nach der einschlägigen Rechtsliteratur schon immer dann vor, wenn sich Mandanten im Rahmen eines Gesetzgebungsverfahrens an Rechtsanwälte wenden. Diese können ihre juristische Expertise, die sie aus der ständigen Anwendung und Durchsetzung von Gesetzen erlangt haben, auch direkt bei der Entstehung von Rechtsnormen einbringen.

Das Spektrum der anwaltlichen Beratung im politischen Bereich ist breit gefächert. Es reicht vom regulatorischen Monitoring – also der Analyse und Bewertung von aktuellen Rechtsänderungen – bis hin zum aktiven Lobbying in Gesetzgebungsverfahren. Anders als etwa Unternehmensberatungen und Public-Affairs-­Agenturen sind Anwälte bei dieser Arbeit schon heute weitreichenden Berufspflichten unterworfen: Der Bundesrechts­anwaltsordnung zufolge dürfen Rechtsanwälte sich nicht unsachlich verhalten, keine widerstreitenden Interessen vertreten und keine Unwahrheiten verbreiten. Beschwerden können von jedermann bei der Anwaltskammer vorgebracht werden. Es drohen erhebliche Sanktionen bis hin zum Entzug der anwaltlichen Zulassung.

Schwammige Regeln

Ganz zentral unter den vielen entsprechenden Vorschriften ist die Pflicht zur Verschwiegenheit, auch bekannt als Anwaltsgeheimnis. Sie ist ein so hohes Schutzgut, dass Verstöße dagegen im Strafgesetzbuch mit Freiheitsstrafe bis zu einem Jahr geahndet werden. Das ist auch der Grund, warum ein Teil der Anwaltschaft Bedenken gegen die jetzt geforderte Transparenzpflicht hat: Eine Offenlegung der Mandatsbeziehung ist bislang nur in wenigen, sehr eng umgrenzten gesetzlichen Ausnahmefällen erlaubt. Mit dem Transparenzregister käme eine Ausnahmeregelung hinzu, deren Reichweite bislang schwer einzuschätzen ist.

Es ist noch weitgehend unklar, welche anwaltliche Interessenvertretung künftig ins Lobbyregister gehört und welche weiterhin der Verschwiegenheit unterliegt. Dem Wortlaut nach soll die Interessenvertretung durch Rechtsanwälte zumindest immer dann von der Registrierungspflicht ausgenommen sein, wenn sie "im Rahmen der Erbringung von Rechtsberatungen" erfolgt. Dieser Gesetzes­wortlaut passt nicht zu der eingangs zitierten Gesetzesbegründung, nach der Rechtsanwälte grundsätzlich einbezogen sein sollen. 

Hier wird versucht, zwei Bereiche künstlich zu trennen. Die klassische anwaltliche Tätigkeit im Sinne einer Rechtsberatung soll geschieden werden von der anwaltlichen Tätigkeit, die eine politische Einflussnahme zum Inhalt hat. Aus Sicht der Anwaltschaft sind jedoch beide Tätigkeiten von ihrem gesetzlichen Auftrag umfasst. Dazu muss man wissen, dass Anwälte ihre Tätigkeit im Normalfall stets als Rechtsberatung verstehen – etwas anderes als Rechtsberatung könnten sie ihren Mandanten auch schwerlich in Rechnung stellen. Im Ergebnis könnte diese Unklarheit dazu führen, dass Anwälte ihre politische Interessenvertretung immer als Rechtsberatung klassifizieren, um so einer Registrierung zu entgehen. Dem Ziel der Transparenz wäre damit nicht gedient.

Im Entwurf fehlt zudem bislang ein klarer Hinweis, wann es sich bei einer Tätigkeit überhaupt um politische Interessenvertretung handelt und wann nicht. Bei Übernahmen von Unternehmen durch ausländische Investoren beispielsweise findet in der Praxis oft eine Investitionsprüfung durch das Bundeswirtschaftsministerium statt. Wenn nun der Anwalt des Käufers mit dem Ministerium kommuniziert – ist das dann schon politische Interessen­vertretung? Oder handelt es sich um einen normalen administrativen Schritt im zivilrechtlichen Übernahmeverfahren? Was also gilt: Anwaltsgeheimnis oder Transparenzpflicht? Das ist unklar – mit Blick auf die angedrohten hohen Geldbußen für Verstöße gegen die Registrierungspflicht aber von großer Wichtigkeit.

Abgeordnete mit eigener Agenda?

Weshalb also formuliert der Gesetzgeber den Aus­nahmetatbestand nicht klarer? Ist die unscharfe Formulierung ein handwerklicher Fehler? Durchaus möglich, mit Blick auf die zahlreichen Juristen unter den Verfassern aber eher unwahrscheinlich. Politikberater verweisen hinter vorgehaltener Hand vielmehr auf einen anderen Zusammenhang: Juristen machen über ein Fünftel der Bundestagsabgeordneten aus. Die meisten sind selbstständige Rechtsanwälte. Es sei gut möglich, dass es hier durchaus auch um Eigeninteressen vieler Parlamentarier geht. 

Hinzu kommt eine große Zahl ehemaliger Abgeordneter mit eigener Kanzlei, die weiterhin Einfluss auf ihre Parteien und Fraktionen nehmen könnten. Ob diese Mutmaßungen zutreffen, ist schwer zu sagen – in jedem Fall scheinen Abgeordnete mit juristischer Nebentätigkeit weniger bereit zu sein, Auskunft über die eigenen Mandanten zu geben. Das zeigte sich vor ein paar Jahren, als es um die Transparenz der Nebeneinkünfte von Abgeordneten ging: Bundestagsabgeordnete mit Anwaltszulassung klagten gegen die Offenlegung von Mandats-­Honoraren bis hoch zum Bundesverwaltungsgericht. Auf der Homepage des Bundestags findet man daher heute nur die Angabe, wie viele Mandate ein Anwalt hat – nicht aber, wer dahintersteckt.

Die EU macht es vor

Vorausgesetzt, der Gesetzentwurf wird in dieser Form verabschiedet – heißt das, man wird im Lobbyregister keine Anwälte finden? Sicherlich nicht. Zumindest viele größere Wirtschaftskanzleien dürften sich aus Gründen der geforderten Transparenz, aber auch der Reputation, registrieren lassen. Etwas anderes könnte für diejenigen niedergelassenen Rechtsanwälte gelten, die kein Interesse daran haben, dass ihre Lobbying-Aktivitäten öffentlich bekannt werden. Hier könnte die unscharfe Formulierung des Entwurfs tatsächlich zu einem Hindernis für die angestrebteTransparenz werden. 

An Lösungsmöglichkeiten mangelt es indes nicht. Sowohl der Deutsche Anwaltverein (DAV) als auch die Deutsche Gesellschaft für Politikberatung (Degepol) haben bereits Vorschläge vorgelegt, mit denen der Gesetzes­text klar und präzise gefasst werden könnte. Eine Möglichkeit wäre die Abgrenzung nach dem Ziel der rechtsanwaltlichen Tätigkeit: Wenn diese auf eine Änderung des bestehenden Rechtsrahmens abzielt, muss sie registriert werden; sonstige Beratungstätigkeiten und Kontakte mit öffentlichen Stellen müssen dies jedoch nicht. Auch ein Blick auf das Lobbyregister der EU kann helfen: Hier wurden einige genau definierte Tätigkeiten von Rechts­anwälten mit Bezug auf die Gesetzgebung schon von Beginn an einbezogen. Kanzleien sind deshalb heute im Register breit vertreten, jedermann kann sich dort über Mandanten und Mandate informieren.

David Issmer

ist Rechtsanwalt und leitet die Abteilung Public Affairs der Wirtschaftskanzlei Freshfields Bruckhaus Deringer LLP in Berlin.