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In der Wurstküche

Die Qualität deutscher Gesetze ist mangelhaft: Viele sind handwerklich misslungen, die Regierung peitscht immer mehr von ihnen durchs Parlament – ohne ihre Folgen wirklich absehen zu können.

Von Sebastian Lange

Als der Finanzausschuss des Bundestags über das Wachstumsbeschleunigungsgesetz beriet, lud er 16 Sachverständige zur öffentlichen Anhörung. Die Experten kamen an einem Montagvormittag im vorigen November ins Marie-Elisabeth-Lüders-Haus an der Spree. Dort diskutierten sie den Gesetzentwurf mit den Abgeordneten – und nahmen auch Stellung zu der darin enthaltenen Mehrwertsteuer-Ermäßigung für Hoteliers: „Das ist eine Subvention, die nicht in das Umsatzsteuergesetz gehört“, meinte der Herr von der Deutschen Steuergewerkschaft. Ein Wirtschaftsprofessor merkte an, es liege wohl eher ein „Subventionswachstumsbeschleunigungsgesetz“ vor, die Vergünstigung sei jedenfalls „aus steuersystematischen Gründen nicht zu rechtfertigen“. Und der Vertreter des Steuerberaterverbands beklagte, dass der Steuernachlass dem Bürokratieabbau entgegenstehe, da er die Abrechnung für Hoteliers doch arg verkompliziere. Am Ende sprachen sich 15 der 16 Sachverständigen dagegen aus, und nur die Vertreterin des Deutschen Hotel- und Gaststättengewerbes fand sie, nicht gänzlich überraschend, gut.
Und dennoch: Gegen den Rat der Experten beschloss der Bundestag dann im Dezember das Geschenk an die Hoteliers, das volkswirtschaftlich sinnlos ist; wenige Monate, nachdem die Große Koalition per Grundgesetzänderung die Schuldenbremse eingeführt hatte. Trauten die Koalitions-Abgeordneten im Ausschuss sich nicht, vom Kurs ihrer Regierung abzuweichen? Ging die Koalitionsräson über die Vernunft? Dann läuft womöglich etwas schief beim deutschen Gesetzgeber.
Schon Bismarck sagte, dass Gesetze wie Wurst seien: Man sei besser nicht dabei, wenn sie gemacht werden. Nun könnte der Bürger sich auf den Standpunkt stellen: Hauptsache, sie schmeckt. Doch die unter der Kuppel des Reichstags produzierte Wurst schmeckt immer seltener richtig gut. Im Falle des Wachstumsbeschleunigungsgesetzes wurden sogar die begünstigten Hoteliers mit der vermeintlichen Wohltat nicht wirklich glücklich.
„Wir machen zu viele und qualitativ zu schlechte Gesetze“, konstatiert der Hamburger Rechtsprofessor Ulrich Karpen, der früher Abgeordneter der Hamburgischen Bürgerschaft war. „Gesetzesvorhaben werden zu oft in großer Hektik durch das Parlament gejagt“, sagt er. Karpen hat vor drei Jahren den Versuch unternommen, die Qualität von Gesetzen systematisch zu untersuchen. Mit einer Arbeitsgruppe der Universität Hamburg nahm er die in den ersten beiden Jahren der Großen Koalition (2005 bis 2007) entstandenen Rechtsnormen unter die Lupe, insgesamt 198 Gesetze und 500 Verordnungen. Die Ergebnisse waren nicht schmeichelhaft für Parlament und Regierung: Danach verursachten über drei Viertel der Gesetze neue Bürokratiekosten für Unternehmen, weil sie diesen Informations- und Meldepflichten auferlegten. Fast 60 Prozent der Gesetze seien nach kurzer Zeit wieder geändert worden, und ebenfalls knapp 60 Prozent hätten weitere Regelungen notwendig gemacht. Die Hälfte der Texte sei überdies sprachlich unverständlich gewesen.

Polizisten statt Normen

Karpens Schlussfolgerung: „Wir sollten das parlamentarische Verfahren entschleunigen, Gesetze öfter auf ihre Wirkung hin evaluieren – und im Zweifel auch einmal darauf verzichten, neue zu beschließen.“ Viele seien überflüssig, sagt er und nennt als Beispiel das Gesetz, das der Bundestag 2008 aus Furcht vor Neonazi-Aufmärschen erlassen hat, um den Pariser Platz in Berlin in die Bannmeile ums Parlament einzubeziehen. Karpen: „Solchen Problemen kann man durchaus auch mit den Mitteln beikommen, die der Exekutive zur Verfügung stehen.“ Polizisten statt Normen.
So vernichtend die Ergebnisse der Hamburger Studie auch sind: Die Politik ist sich des Qualitätsproblems zumindest bewusst. So installierte die Große Koalition im August 2006 per Gesetz den Normenkontrollrat, ein beim Bundeskanzleramt angesiedeltes Gremium, das ermittelt, in welchem Maß Gesetze die Wirtschaft belasten. Der aus acht ehrenamtlichen Mitgliedern bestehende Rat – Vorsitzender: der ehemalige Bahnchef Johannes Ludewig – gibt Empfehlungen ab, die mit Regierungsentwürfen an den Bundestag geleitet werden. Für seine Arbeit erntet er überwiegend Lob, und auch Karpen meint: „Die große Stärke des Normenkontrollrats besteht darin, dass er vom Parlament eingesetzt wurde und von der Regierung unabhängig ist.“
In diesem Juni hat die Regierungskoalition denn auch die Kompetenzen des Rats erweitert: Er prüft künftig nicht mehr nur die reinen Bürokratiekosten, sondern die wirtschaftliche Gesamtbelastung von Unternehmen durch Gesetze. Und während dem Gremium bisher nur Regierungsentwürfe zugeleitet wurden, können ihm künftig auch Bundestagsfraktionen Gesetze zur Prüfung vorlegen.

Politisch nicht bindend

Bleibt allerdings ein Haken: Die Empfehlungen sind nicht bindend, und kein Politiker wird sich an sie halten, wenn es ihm politisch nicht gerade in den Kram passt. So führte CSU-Chef Horst Seehofer im vorigen Jahr nicht nur die Bundeskanzlerin und den damaligen Umweltminister Sigmar Gabriel vor, als er das seit langem geplante Umweltgesetzbuch aus parteipolitischem Kalkül verhinderte. Er demonstrierte auch, dass ihn die Empfehlung des Normenkontrollrats kalt ließ: Dieser hatte berechnet, dass das Gesetz Bürokratiekosten in Höhe von 27 Millionen Euro sparen würde. Seehofer aber ließ seinen Umweltminister Markus Söder gar behaupten, es schaffe eine neue „Monsterbürokratie“ (> Seite 18). Mit solcher Missachtung wird der Rat allerdings leben müssen: Er verfügt über keine eigenen Kompetenzen im Gesetzgebungsverfahren.
Während beim Umweltgesetzbuch Parteienkalkül besseres Recht gezielt verhindert hat, fehlt oft der politische Wille, neue, einfachere Regeln zu schaffen. „Wir haben die Fähigkeit zur Kodifikation verloren“, sagt der stellvertretende Unions-Fraktionsvorsitzende Günter Krings, der auch Vorsitzender der Deutschen Gesellschaft für Gesetzgebung ist. „In der Großen Koalition hätten wir nicht nur ein Umweltgesetzbuch, sondern auch ein neues Arbeitsvertragsrecht schaffen können.“
Seit den 20er Jahren diskutieren Politiker und Wissenschaftler in Deutschland darüber, das zersplitterte Arbeitsrecht zu vereinfachen. Auch Willy Brandt hatte in seiner ersten Regierungserklärung angekündigt, dieses „in einem Arbeitsgesetzbuch zusammenzufassen“. Ohne greifbare Folgen. In den 70er Jahren setzte die Bundesregierung noch einmal eine Kommission ein, die sie später wieder auflöste.