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Foto: Library of Congress
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Das Kleine Grüne Haus in der K Street

Die Debatte um Lobbyregister und den Einfluss von Interessenvertretern auf Parlamentarier ist nicht neu: In den USA wurde schon in den zwanziger Jahren darüber diskutiert. Eine neue Folge der p&k-Historien-Serie.

von Marco Althaus

Man wusste nicht mehr so recht, ob Präsident Warren Harding (1921-1923) einer Regierung vorstand oder zweien. Die eine im Weißen Haus. Die Nebenstelle drei Straßen weiter, 1625 K Street: das Kleine Grüne Haus. Dort ließ es die Polit-Kamarilla aus Hardings Heimatstaat Ohio krachen. Poker, Prostituierte, Alkohol. Den illegalen Sprit lieferte der Chef der Prohibitionsbehörde per Dienstwagen aus konfiszierten Beständen. Die trinkfeste "Ohio Gang" heckte in der Villa Händel aus, die dem Harding-Kabinett bald als multiple Skandale um die Ohren flogen. Der bis Watergate größte: die "Teapot Dome"-Affäre, benannt nach der kargen Gegend in Wyoming, deren Hauptberg einer Teekanne gleicht. Dort und in Kalifornien sollten militärische Ölreservelager privat gebaut und betrieben werden. Wer den Zuschlag erhielt, entschied sich im Kleinen Grünen Haus. Das flog auf.

Hardings Innenminister endete im Knast. Die meisten Strippenzieher aber kamen davon. „Kleines Grünes Haus“ und "K Street" wurden zum Alarmruf für alle, die Lobbying und illegale Schattengeschäfte gleichsetzten. Irgendeine Regulierung der Interessenvertreter, dieser Konsens schälte sich heraus, tat dringend not, um Korruption zu verhindern. Legal und lauter werkelnde Lobbyarbeiter wehrten sich nach Kräften. Doch der aufbrausende Sturm traf auch sie. Die Ära des "Lobby-Busting" begann.

Schon 50 Jahre zuvor war eine Lobby-Wutwelle über Washington geschwappt. Die Empörung galt dem unverblümten Stimmenkauf, aber auch dem subtilen Treiben der "Social Lobby", die sich bei Gesellschaften und Gourmetessen verständigte. Mehr Transparenz sollte helfen. 1876 schuf das Repräsentantenhaus das erste Pflicht-Lobbyistenregister. Es lebte nicht lang. Das 20. Jahrhundert brachte neuen Eifer. Die Sensationspresse erregte Gemüter mit Enthüllungen über "unsichtbare Regierungen". Viele Gliedstaaten wurden aktiv. Sie erfassten Interessenvertreter mit Namen, Anliegen und Auftraggeber. Sie verlangten Angaben zum Lobbyetat in Monats- oder Quartalsberichten. Erfolgshonorare wurden verboten, ebenso Lobbyarbeit durch Amtsträger. Manches war kurios: Louisiana etwa definierte Lobbying als "Versuch, Handlungen eines Abgeordneten durch jede andere Methode zu beeinflussen außer dem Appell an seine Vernunft".

Reformwerkstatt Wisconsin

Massachusetts (1890) und Wisconsin (1899) führten die ersten dauerhaften Register ein. Wisconsin im Mittelwesten war Herzkammer des Progressivismus. "Labor der Demokratie" sollte der Staat werden. Deutscher Ordnungs- und skandinavischer Bürgersinn, sozialistische Ideen und Yankee-Moralismus – das war der Mix der "Wisconsin Idea", die Gouverneur Robert La Follette propagierte: Kampf gegen Kartelle und Monopole, saubere Verwaltung, universitäre Politikberatung, Beteiligung der Bürger. "Fighting Bob" rang mit Eisenbahn- und Agrarinteressen. Er forderte mehr Biss für das Register von 1899: "Gesetzgebung ist ein öffentliches Geschäft, die Öffentlichkeit hat das Recht, alle Argumente zu kennen, die dem Gesetzgeber vorgestellt werden."

1905 wurde legales Lobbying beschränkt auf Anhörungen, öffentliche Veranstaltungen und schriftliche Eingaben, die in 25 Kopien beim Innenminister vorab zu hinterlegen waren. Für alles andere drohten Geld- und Gefängnisstrafen. Ziel war, das informelle Bearbeiten einzelner Politiker zu unterbinden. Es war nicht ganz praktikabel. Doch die Saubermannkultur fand viel Anerkennung. Später lockerten sich die Beschränkungen beim Einzelkontakt. Dafür kam ein Lizenzzwang für Lobbyprofis und ein Ethikrat als Wächter der Berichtspflichten.

Als 1906 im Staat New York eine Affäre zu Tage brachte, mit welcher Systematik drei Versicherungskonzerne ein bundesweites Netz zwielichtiger Politikbüros unterhielten, löste das eine Regulierungswelle aus. Allein 1907 gaben sich neun Staaten Lobbystatuten, 20 weitere folgten. Dass nur wenige die Praxis tatsächlich veränderten, lag teils an der politischen Kultur, teils am Regulierungshandwerk. Regeln waren wurstig, Definitionen unpräzise, der Vollzug lax. Es fehlte an unabhängigen Stellen mit Prüf- und Sanktionsgewalt. "Die Anti-Lobby-Gesetze sind wie so viele Rechtsakte, die ins Gesetzbuch gehoben werden, nur um vergessen und nie durchgesetzt zu werden", urteilte 1929 der Politologe James Pollock.

Die Bundespolitik läuft hinterher

Langsam rumorte es auch in Washington. Der Kongress setzte Untersuchungsausschüsse ein und beriet mehrere Dutzend Reformvorlagen. "Fighting Bob", nun Bundessenator, warb für beherztes Zupacken. Rückendeckung kam von Präsident Woodrow Wilson (1913-1921). Die Stadt, zürnte er, sei so voll mit Lobbyisten, "man kann keinen Ziegelstein in irgendeine Richtung werfen, ohne einen zu treffen". In einem Zollpolitikstreit griff er die Industrie an: In einer "hinterlistigen" Kampagne "gibt diese Lobby unbegrenzt Geld aus, um künstlich Stimmung zu machen". Derlei müsse bekannt werden. Nur die öffentliche Meinung könne die Lobby unter Kontrolle halten. Der Kongress schmiedete das Eisen heiß. Doch es erkaltete im Ausschusslabyrinth. Mit den Skandalen der 1920er kam es zurück auf die Agenda.

Die Lobbyszene war sehr bunt geworden. 500 Verbände hatten ihre Zentrale in Washington. Die harte Konkurrenz hatte den Nebeneffekt, dass Informationsgüte und schnelle, aber seriöse Politikberatung zum Maßstab wurden. Die "Neue Lobby" war meist offen tätig, selten in Kleinen Grünen Häusern, dafür zunehmend per Medien-PR und Massenmobilisierung. Als der Kongress gegen Stromkartelle vorging, ergoss sich aus den Wahlkreisen eine Flut "spontaner" Protesttelegramme ins Kapitol. Eine parlamentarische Untersuchung zeigte, dass von 31.580 Telegrammen nur 13 von Privatbürgern stammten. Damit brockte sich die Energiebranche 1935 die erste Lobbyklausel in einem Bundesgesetz ein. Jeder Mitarbeiter oder Beauftragte, der an Kongress oder Bundesbehörden herantrat, hatte sich bei der Börsenaufsicht einzutragen und Berichte abzugeben. Ähnliches folgte 1936 in einem Handelsschifffahrtsgesetz. Den Anfang auf Bundesebene machten also anlassbezogene Lobbyklauseln im Branchenrecht.

1938 zielte der Foreign Agents Registration Act auf alle Vertreter ausländischer Staaten und Gruppen. Den Schlussstein setzte 1946 der Federal Regulation of Lobbying Act (FRLA) für alle bezahlten Interessenvertreter. Der FRLA versprach viel. Er hielt wenig, zumal ihn das Oberste Gericht 1954 eng auslegte. Sich registrieren und Daten liefern musste nur derjenige, der mindestens die halbe Arbeitszeit mit Lobbying füllte. Gemeint war die direkte Ansprache von Abgeordneten zu aktuellen Gesetzentwürfen. Mit ihnen über anderes zu sprechen, fiel nicht darunter. Das Lobbyieren der Kongressmitarbeiter gar nicht. Die Exekutive war ganz außen vor. Wer wollte, stieg bequem durch die Schlupflöcher. Dennoch blieb der FRLA 50 Jahre lang in Kraft.

Im Willard Hotel am Weißen Haus erzählt man gern, in seiner Lobby sei das L-Wort erfunden worden. Präsident Ulysses Grant (1869-1877) habe dort gern einen gehoben, sich jedoch von Petenten genervt gefühlt: "Damn lobbyists!" Tatsächlich ist das Wort viel älter. In England tauchte "lobby" um 1640 auf. "Lobbyists" nannte man dort später Parlamentsreporter, Einfluss nahm hingegen der "lobby agent". Ab 1800 wurde die Begriffsfamilie in der US-Politik heimisch. Um 1860 hörte man "lobbyer" noch häufiger als "lobbyist". Nett gemeint war nichts davon. 1877 schrieb der Staat Georgia ohne nähere Erläuterung in seine Verfassung: "Lobbying is declared to be a crime" – ein Verbrechen. Der Satz verschwand erst 1945.

Marco Althaus

ist Professor für Sozialwissenschaften an der Technischen Hochschule Wildau bei Berlin. (Foto: privat)