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Verschmutzung soll teurer werden

Dr. Thomas Voland LL.M.

Nach mehr als zwei Jahre andauernden Beratungen haben Vertreter des Europäischen Rats und des Europäischen Parlaments kürzlich eine vorläufige Einigung zur Reform des EU-Emissionshandelssystems erreicht. Auf dieser Basis will die EU ihre Zusagen im Rahmen des Pariser Weltklimapakts einhalten. Hintergrund für die Reformüberlegungen ist der über die Jahre deutlich gesunkene Zertifikate-Preis: Aktuell liegt dieser an der Handelsbörse EEX bei 7,50 Euro und damit weit niedriger als die ursprünglich von der Europäischen Kommission angepeilten 30 Euro. Doch damit könnte es schon bald vorbei sein: Mit dem beschlossenen Reformpaket werden die Zertifikate spürbar knapper, sodass in absehbarer Zeit wohl mit deutlich steigenden Preisen zu rechnen ist.

EU-Emissionshandel im Überblick

Der Handel mit Emissionszertifikaten ist ein klimapolitisches Instrument, mit dem seit 2005 der Ausstoß von Treibhausgasen möglichst effizient verringert werden soll. Beteiligt sind 31 Länder; neben allen 28 EU-Ländern auch Island, Liechtenstein und Norwegen. Das EU-ETS betrifft mittlerweile die Emissionen von europaweit etwa 11.000 Anlagen, darunter sind vor allem solche zur Stromerzeugung, aber auch Anlagen der energieintensiven Industrie, wie zum Beispiel Stahlwerke.

Neben den in der Öffentlichkeit besonders prominenten und wirtschaftlich wichtigsten CO2-Emissionen werden auch Stickoxide und Kohlenwasserstoffe (FKW) erfasst. Anstelle von staatlichen Eingriffen, wie Verboten oder Emissionsobergrenzen, setzt der EU-ETS auf das ökonomische Prinzip von Angebot und Nachfrage und damit auf den Markt.

Die Betreiber der betroffenen Anlagen sind dazu verpflichtet, für jede Tonne emittierten CO2s ein Zertifikat zu erwerben. Die Gesamtzahl der am Markt verfügbaren Zertifikate wird durch die Europäische Kommission festgelegt (sogenanntes "Cap"). Dabei werden einerseits klimapolitische Erwägungen wie Emissionsminderungsziele berücksichtigt. Andererseits sollen die CO2-Preise nicht dazu führen, dass Unternehmen ihre Produktion ins außereuropäische Ausland verlagern (sogenannte "Carbon Leakage"). Das hätte nicht nur die Schwächung der EU als Wirtschaftsstandort zur Folge. Vielmehr wäre eine solche Standortverschiebung auch aus klimapolitischer Sicht fatal, da dann die Emissionen an einem Ort anfallen, an dem es gerade keinen begrenzenden Einfluss mehr gibt. Für den Umweltschutz wäre damit nichts gewonnen.

Jede betroffene Anlage erhält ein bestimmtes Emissionsbudget, teils kostenlos, teils über Versteigerungen. Das Emissionszertifikat wird damit zu einem frei handelbaren Gut. Unternehmen, die mehr CO2 ausstoßen, als sie Zertifikate besitzen, müssen Zertifikate dazukaufen. Umgekehrt können Unternehmen überschüssige Zertifikate am Markt anbieten. Durch dieses System soll die Industrie dazu gebracht werden, besonders energieeffizient und innovativ zu wirtschaften.

Damit der Emissionshandel funktioniert und die verfolgten Klimaziele auch tatsächlich eingehalten werden können, muss die Emissionsminderung ökonomisch sinnvoll sein. So lohnen sich etwa Investitionen in emissionsarme Systeme erst dann, wenn der Preis für ein Zertifikat hoch ist. Seit der Einführung des EU-ETS lag der Preis für die Zertifikate jedoch stets deutlich unterhalb der anvisierten 30 Euro, weil sich zu viele Zertifikate auf dem Markt befanden.

Zertifikate werden deutlich verknappt

Diese Entwicklung soll die Reform des EU-ETS nunmehr korrigieren, indem die Anzahl der Zertifikate reduziert wird. Dabei bedient sich der erreichte Kompromiss unterschiedlicher Mechanismen und orientiert sich in weiten Teilen an der Empfehlung des federführenden Umweltausschusses (ENVI) des Europäischen Parlaments, berücksichtigt aber auch einige Forderungen der Mitgliedstaaten.

Die Gesamtzahl der Zertifikate soll von 2021 an kontinuierlich um 2,2 Prozent jährlich sinken und damit stärker als in der aktuellen Handelsphase (1,74 Prozent). Ziel ist es, dass die beteiligten Anlagen in Europa bis 2030 insgesamt mindestens 43 Prozent weniger Kohlenstoffdioxid und andere Klimagase ausstoßen als noch 2005.

Hierzu sollen von 2019 an zusätzlich jedes Jahr 24 Prozent der überschüssigen Zertifikate aus dem Markt genommen und in die sogenannte Marktstabilitätsreserve überführt werden. Ab dem Jahr 2023 dürfen außerdem immer nur so viele Zertifikate in der Reserve verbleiben, wie im jeweiligen Vorjahr versteigert wurden. Die restlichen Zertifikate werden gelöscht. Für besonders energieintensive, von Abwanderung bedrohte Industriezweige ist auch weiterhin eine kostenlose Zuteilung von Zertifikaten vorgesehen. Diese darf aber bestimmte Benchmarks nicht übersteigen, die sich an den effizientesten zehn Prozent der Unternehmen des jeweiligen Sektors orientieren. Die Benchmarks sind jährlich an den technologischen Fortschritt anzupassen, um bei den Unternehmen stetige Innovation sicherzustellen.

Die reformierte Lösung sieht außerdem vor, dass Mitgliedstaaten unter bestimmten Voraussetzungen überzählige Zertifikate freiwillig vom Markt nehmen können.

Große Herausforderungen für die energieintensive Industrie

Die amtierende Bundesumweltministerin Barbara Hendricks zeigte sich nach Abschluss der Verhandlungen sichtlich zufrieden: "Mit dieser Reform wird das Instrument des Emissionshandels nach 2020 endlich Wirkung entfalten für den Klimaschutz." Gleichzeitig sei es gelungen, faire Regeln für die Industrie festzulegen. Ob das Reformpaket tatsächlich sowohl einen funktionierenden Umweltschutz als auch einen fairen und international konkurrenzfähigen Wettbewerb gewährleistet, muss sich jedoch erst noch zeigen. Denn die konkreten Auswirkungen der Einigung sind aktuell kaum absehbar.

Den Umweltverbänden geht der Kompromiss dabei nicht weit genug. Hubert Weiger, Vorsitzender des BUND, zeigte sich enttäuscht: "Der Emissionshandel bleibt der zahnlose Tiger der europäischen Klimapolitik.! Aktuelle Klimaschutzziele seien nur durch weitere Maßnahmen auf nationaler Ebene zu erreichen.

Auch der Bundesverband der Deutschen Industrie (BDI) sieht die Einigung kritisch. Der verschärfte Emissionshandel stelle eine Gefahr für die deutsche Industrie dar, so der stellvertretende Hauptgeschäftsführer Holger Lösch: "Die EU dreht bei der Reform des Emissionshandels an zu vielen Schrauben gleichzeitig. Das gefährdet die Wettbewerbsfähigkeit der europäischen Industrie, gerade in industriellen Schlüsselbranchen. Unsere Unternehmen befürchten massiv steigende CO2-Preise."

Die Einigung muss zum Inkrafttreten zunächst noch formal von den EU-Staaten und vom Parlament bestätigt und anschließend im Amtsblatt der Europäischen Union veröffentlicht werden. Dies soll sehr schnell geschehen. Die Debatte über CO2-Emissionen ist damit jedoch noch lange nicht zu Ende: Längst wird darüber diskutiert, neben der Industrie und dem Luftverkehr auch den gesamten Verkehrssektor oder etwa die Landwirtschaft in das System einzubeziehen. Vor einer möglichen Ausweitung dürfte es jedoch zunächst zu einem Rückgang kommen: Mit dem Brexit wird Großbritannien auch den Zertifikate-Handel verlassen. Das Thema ETS wird also in jedem Fall noch länger auf der Tagesordnung der Umweltpolitiker stehen.

Hier geht es zur Infoseite der EU-Kommission mit allen Dokumenten zum EU-ETS.

Dr. Thomas Voland, LL.M.

Das "Gesetz des Monats" wird von der internationalen Rechtsanwaltssozietät Freshfields Bruckhaus Deringer vorgestellt. Ansprechpartner: Dr. Thomas Voland, LL.M., Freshfields Bruckhaus Deringer, Berlin (Foto. privat)