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Start des Kohleausstiegs in 2015?

von Dr. Martin Gerig, LL.M.

Anfang Dezember hat das Bundeskabinett das "Aktionsprogramm Klimaschutz 2020" beschlossen. Mit den in diesem Programm genannten Maßnahmen möchte die Bundesregierung ihr Ziel erreichen, bis zum Jahr 2020 die Treibhausgasemissionen um mindestens 40 Prozent gegenüber 1990 zu senken. Jüngst veröffentlichten Studien zufolge wird Deutschland ohne spürbare Korrekturen des gegenwärtigen Maßnahmenkatalogs seine Emissionen bis 2020 nur um etwa 33 bis 35 Prozent senken. Neben den Folgen für die nationalen Ziele in den Jahren 2030 bis 2050 würde die Verfehlung des 2020-Ziels ebenfalls die Realisierung des europäischen Klimaziels gefährden.

Um die notwendigen Emissionseinsparungen doch noch zu erreichen, müssen nach den Projektionen der Bundesregierung mindestens 62 Millionen Tonnen CO2-Emissionen eingespart werden, und zwar zusätzlich zu bereits bestehenden Maßnahmen. Dabei soll jeder Sektor einen bestimmten Beitrag leisten. Mit Hilfe von Effizienzmaßnahmen, wie beispielsweise steuerlichen Abschreibungen bei energetischen Sanierungen, sollen etwa 25 Millionen Tonnen CO2-Emissionen eingespart werden. Die Stromerzeugung soll mindestens 22 Millionen Tonnen Kohlenstoffdioxid weniger emittieren und der Verkehrssektor einen Beitrag von zehn Millionen Tonnen CO2-Einsparungen leisten.

Sollte sich jedoch in den nächsten Jahren herausstellen, dass der erforderliche Minderungsbetrag der CO2-Emissonen erheblich höher liegt, beispielsweise bei 100 Millionen Tonnen Kohlenstoffdioxid, gibt es nach einem Informationsschreiben des Bundeswirtschaftsministeriums für den zusätzlichen Betrag nur noch eine Stellschraube, mit der das 2020-Ziel erreicht werden kann: die Stromerzeugung. So sieht die Bundesregierung zwar noch ein geringes Ausbaupotenzial beim Beitrag der Effizienz (bis zu 30 Millionen Tonnen CO2-Einsparung insgesamt); der übrige Teil, das Gros des zusätzlich erforderlichen CO2-Minderungsbeitrags, müsste dann aber ausschließlich von der fossilen Stromerzeugung getragen werden – und zwar zusätzlich zu den Belastungen, die aus dem Ausstieg aus der Atomkraft und der Energiewende resultieren. Mit anderen Worten wäre dies der Start des Ausstiegs aus der Kohleverstromung.

Mit einem Gesetz soll geregelt werden, wie von 2016 bis 2020 die Minderungsbeiträge auf die fossilen Kraftwerke verteilt werden. Nach der Vorstellung des Kabinetts soll sich der Verteilungsschlüssel aus den gemeldeten (historischen) Emissionen im Rahmen des Emissionshandels ergeben. Ob dies rechtlich überhaupt zulässig ist, dürfte fraglich sein. Es besteht die Gefahr, dass mit einer solchen rein nationalen Maßnahme in einer unzulässigen Form in das europaweite Regelungsregime des Emissionshandels eingegriffen würde. Darüber hinaus müsste geprüft werden, ob das Vertrauen der Betreiber in den Fortbestand der derzeit gültigen Regelungen nicht schützenswert ist. Ebenso würden zusätzliche Einsparungen in der Kohlestromproduktion auf nationaler Ebene, etwa durch ein die Kohlekraftwerksbetreiber verpflichtendes Gesetz, dem europäischen Klimaschutz nicht zugutekommen, da die frei werdenden Zertifikate des europäischen Emissionshandels andernorts in Europa zu Emissionen führen würden.

Das zweite Standbein zum Erreichen des Minderungsbeitrags soll die Energieeffizienz sein. Als Teil des Aktionsprogramms soll der Nationale Aktionsplan Energieeffizienz (NAPE) die Energieeffizienz im Gebäudesektor voranbringen, sie als Rendite- und Geschäftsmodell etablieren und die Eigenverantwortlichkeit für Energieeffizienz erhöhen. Nach den Plänen der Bundesregierung sollen diese drei Eckpfeiler den maßgeblichen Beitrag zur Erreichung des CO2-Zieles im Bereich Energieeffizienz leisten.

Die Beiträge durch Maßnahmen im Verkehrssektor und Minderungen von nicht-energiebedingten Emissionen in Industrie, Abfall- und Landwirtschaft sollen das Aktionsprogramm abrunden.

Der Aktionsprogramm Klimaschutz 2020 hat es also in sich – auch wenn die Vorgaben erst noch vom Parlament umgesetzt werden müssen. Aus rechtlicher Sicht ist insbesondere die europarechtliche Zulässigkeit einer nationalen Maßnahme, die das Regelungsregime des Emissionshandels tangiert, fraglich. Doch dies kann nur anhand eines Entwurfs für das infrage stehende Gesetz abschließend geklärt werden. Mit Blick auf zusätzliche Einsparungen in der Stromerzeugung sollte der Fokus nicht auf nationalen Eingriffen in Regelungsregime der Union liegen, sondern auf einer bedachten Reform des europäischen Emissionshandels. Zudem ist fraglich, ob Deutschland einen doppelten Ausstieg aus seinen wichtigsten Energiequellen Kernkraft und Kohle überhaupt gleichzeitig stemmen kann. Bevor also der Ausstieg aus der Kohle eingeleitet werden kann, wird das Parlament einige kritische Fragen klären müssen. Denn eins ist sicher: Sieht die EU-Kommission in den beabsichtigten Maßnahmen einen Eingriff in den europäischen Emissionshandel, wird sie mit allen Mitteln versuchen, diesen nationalen Alleingang schnellstmöglich zu unterbinden – im Zweifel mit unangenehmen Konsequenzen für die Bundesregierung.

Dr. Martin Gerig

Das "Gesetz des Monats" wird von der internationalen Rechtsanwaltssozietät Freshfields Bruckhaus Deringer vorgestellt und von "politik&kommunikation" um Bewertungen politischer Entscheidungsträger und Stakeholder ergänzt (Foto: privat). Ansprechpartner: Dr. Thomas Voland, LL.M., Freshfields Bruckhaus Deringer, Berlin