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Sorgfaltspflichten in Lieferketten

von Thomas Voland

Das Bundeskabinett hat am 3. März 2021 den Entwurf eines Gesetzes über die unternehmerischen Sorgfaltspflichten in Lieferketten (Sorgfaltspflichtengesetz) beschlossen. Vorausgegangen waren kontroverse Diskussionen innerhalb der Bundesregierung selbst, insbesondere zwischen den Bundesministerien für wirtschaftliche Zusammenarbeit und Entwicklung (BMZ), Arbeit und Soziales (BMAS) sowie Justiz und Verbraucherschutz als Befürworter und dem Bundesministerium für Wirtschaft und Energie (BMWi) als Skeptiker. Darüber hinaus haben zahlreiche Unternehmen und Wirtschaftsverbändeteils befürwortende, teils strikt ablehnende Positionen in die Diskussion eingebracht. Nicht alle konnten sich im Rahmen der offiziellen Verbändeanhörung Gehör verschaffen, da diese nur an wenige Organisationen gerichtet war und die Stellungnahmefrist lediglich wenige Stunden betrug. Speziell die unverhältnismäßig kurze Fristsetzung wurde scharf kritisiert – so sieht sich etwa der Deutsche Anwaltverein veranlasst, das Verfahren als Kritikpunkt im Rahmen der Vorbereitung des EU-Rechtsstaatlichkeitsberichts 2021 zur Sprache zu bringen.

Anlass des Gesetzgebungsvorhabens sind die UN-Leitprinzipien für Wirtschaft und Menschenrechte aus dem Jahr 2011 sowie der zu deren Umsetzung dienende Nationale Aktionsplan (NAP) aus 2016. Der Aktionsplan sieht vor, dass die Bundesregierung weitergehende Schritte bis hin zu gesetzlichen Maßnahmen prüfen wird, sofern bis 2020 weniger als 50 Prozent der Unternehmen bestimmte Elemente menschenrechtlicher Sorgfalt in ihre Unternehmensprozesse integriert haben. Ein NAP-Monitoring ergab, dass diese 50-Prozent-Schwelle weit unterschritten war, weshalb vor allem BMAS und BMZ auf gesetzliche Pflichten gedrängt haben.

Worum geht es?

Durch das Sorgfaltspflichtengesetz sollen in Deutschland ansässige Unternehmen mit mindestens 3.000 Beschäftigten (ab 1. Januar 2024: 1.000) zur Einhaltung menschenrechtlicher und umweltbezogener Sorgfaltspflichten innerhalb ihrer eigenen Geschäftstätigkeit und Lieferkette angehalten werden.

Die Unternehmen werden verpflichtet, ein angemessenes Risikomanagement einzuführen und wirksam umzusetzen. Dieses Risikomanagement soll sich auf Menschenrechte beziehen, die in bestimmten, näher aufgeführten internationalen Abkommen enthalten sind. Zugleich sollen auch Umweltbelange erfasst sein, sofern sie im Zusammenhang mit Menschenrechten stehen können. Das ist aus Sicht des Gesetzgebers häufig der Fall, weil Umweltverschmutzungen etwa zu Gesundheitsbeeinträchtigungen führen können. Unternehmen sehen sich daher vor große Herausforderungen gestellt, weil sie selbst Rechte aus völkerrechtlichen Verträgen, an denen sie keine Partei sind, identifizieren und ggf. auch gegeneinander abwägen müssen.

Die zentralen Pflichten zum Schutz der Menschenrechte (und Umweltbelange) lassen sich wie folgt zusammenfassen:

  • Festlegung von Verantwortlichkeiten für das Thema Menschenrechte und das Risikomanagement im Unternehmen, z.B. durch die Ernennung einer/eines Menschenrechtsbeauftragten,
  • Durchführung einer umfassenden menschenrechts- und umweltbezogenen Risikoanalyse bzgl. eigener Geschäftsbereiche und Zulieferer (dazu sogleich),
  • Grundsatzerklärung der Unternehmensleitung,
  • Ergreifen von Präventiv- und Abhilfemaßnahmen bei festgestellten Risiken (näher sogleich),
  • Einrichtung eines Beschwerdemechanismus (entweder unternehmensintern oder im Rahmen eines Industrieverbands oder einer Brancheninitiative) und
  • Dokumentation gegenüber der zuständigen Behörde (Bundesamt für Wirtschaft und Ausfuhrkontrolle – BAFA) sowie mindestens einmal jährlich gegenüber der Allgemeinheit durch online zu veröffentlichenden Bericht.

Im Rahmen der Risikoanalyse ist sowohl der eigene Geschäftsbereich als auch der Kreis der unmittelbaren Zulieferer (sogenannte tier-1-suppliers) zu prüfen. Nach dem politischen Kompromiss sollen mittelbare Zulieferer nur ausnahmsweise in die Risikoanalyse einbezogen werden müssen – und zwar dann, wenn das verpflichtete Unternehmen substanziierte Kenntnis von einer möglichen Menschenrechts- oder Umweltverletzung bei mittelbaren Zulieferern hat. Dieser Kompromiss führt indes nur scheinbar zu einer klaren, einschränkenden Regelung. Denn nach der Gesetzesbegründung kommt eine solche Kenntnis bereits dann in Betracht, wenn der Zulieferer in einer Region oder Branche mit generell bestehenden menschenrechtlichen oder umweltbezogenen Risiken tätig ist. Tatsächlich dürfte die Ausnahme daher häufig die Regel darstellen. 

Das Ergebnis der Risikoanalyse entscheidet in einem zweiten Schritt über das weitere Vorgehen der Unternehmen. Stellt das Unternehmen ein Risiko fest, muss es unverzüglich Präventionsmaßnahmen im eigenen Geschäftsbereich und gegebenenfalls im Geschäftsbereich des Zulieferers ergreifen.

Kommt das Unternehmen im Rahmen der Risikoanalyse zu dem Ergebnis, dass die Verletzung geschützter Rechtspositionen bereits eingetreten ist oder unmittelbar bevorsteht, sind Abhilfemaßnahmen zu treffen. Diese können von der Erarbeitung und Umsetzung eines gemeinsamen Plans zur Behebung des Missstandes bis zum Abbruch der Geschäftsbeziehung reichen. Dabei muss die Abhilfemaßnahme nicht in jedem Fall zwingend zu einer Beendigung der Verletzung führen. Vielmehr gilt eine abgestufte Verantwortlichkeit: Je näher das Unternehmen der drohenden oder bereits eingetretenen Verletzung steht und je mehr es dazu beiträgt, desto größer müssen seine Anstrengungen sein, die Verletzung zu beenden.

Kontrolle und Durchsetzung der Pflichten

Das BAFA wird als zuständige Behörde mit umfassenden Kontroll- und Durchsetzungsbefugnissen ausgestattet. Eine solche Kontrolle kann sowohl präventiv als auch bezogen auf konkrete oder vermeintliche Sorgfaltspflichtverletzungen erfolgen. Zu den bestehenden Befugnissen gehört insbesondere die Möglichkeit, den betroffenen Unternehmen konkrete Handlungspflichten aufzuerlegen.

Die Missachtung der Sorgfaltspflichten soll mit einem Bußgeld sanktioniert werden, das sich am erzielten Gesamtumsatz des betroffenen Unternehmens orientiert. Daneben können Unternehmen, die wegen eines Verstoßes mit einer Geldbuße belegt wurden, bis zu drei Jahre von der Vergabe öffentlicher Aufträge ausgeschlossen werden.

Zwar sieht der Regierungsentwurf – anders als noch Vorfassungen – keine speziellen Klagerechte mehr vor. Zivilrechtliche Klagen von (vermeintlich) Geschädigten kommen aber bereits nach allgemeinen Grundsätzen in Betracht. Diese können indes unter anderem durch die Anwendbarkeit ausländischen Rechts erschwert sein. Um die rein faktischen Hürden einer Klage vor deutschen Gerichten wie Reisekosten und Aufenthalt in Deutschland speziell bei ausländischen Klägern abzusenken, sieht der Gesetzentwurf vor, dass Gewerkschaften und NGOs mit Sitz in Deutschland unter erleichterten Voraussetzungen Rechte der Verletzten im eigenen Namen geltend machen können.

Fazit und Ausblick

Der federführende Bundesarbeitsminister Hubertus Heil lobt das Sorgfaltspflichtengesetz als das bislang stärkste Gesetz in Europa im Kampf für Menschenrechte und gegen Ausbeutung. Das BMWi zeigt sich zufrieden mit dem beschränkten Anwendungsbereich, weil es besonders kleine und mittelgroße Unternehmen schützen wollte. Diese Sichtweise greift jedoch zu kurz. Denn die unmittelbaren Gesetzesadressaten werden die (Transparenz- und Verhaltens-) Pflichten auch an ihre Zulieferer weitergeben. Dadurch ist anzunehmen, dass auch Mittelständler faktisch die gesetzlichen Pflichten zu erfüllen haben.

Darüber hinaus ist der Zeitpunkt der Gesetzesvorlage fragwürdig. Denn die Europäische Kommission arbeitet mit Hochdruck an einer EU-weiten, sektorübergreifenden Regelung zu menschenrechts- und umweltbezogenen Sorgfaltspflichten. Das Europäische Parlament hat bereits einen eigenen Vorschlag unterbreitet. An diesen ist die Kommission zwar nicht rechtlich gebunden, politisch dürfte er aber Signal- und Druckwirkung entfalten. Ferner sind branchenspezifische Due-Diligence- und Transparenzanforderungen zu Konfliktmineralien und Batterierohstoffen jüngst in Kraft getreten bzw. in Arbeit. Solche europäischen Lösungen tragen – anders als rein nationale Ansätze – zu einer Vereinheitlichung der Wettbewerbsbedingungen bei und haben im globalen Kontext deutlich mehr Gewicht.

Angesichts des – zu begrüßenden – Anliegens, Lieferketten über die eigenen Staatsgrenzen hinweg sozial und ökologisch nachhaltiger zu gestalten, sollte der Fokus auf EU-weite Regelungen gerichtet sein. Dies würde es auch vermeiden, dass deutsche Unternehmen im Wettbewerb stärker belastet werden als ihre Konkurrenten aus anderen EU-Mitgliedstaaten. Hingegen würden bei einer weiteren nationalen Fragmentierung der rechtlichen Anforderungen Rechtsunsicherheit, unnötige Mehrbelastungen und Handelshindernisse drohen. Es ist zweifelhaft, ob die in der Entwurfsbegründung angekündigte Evaluierung ausreicht, um diese Folgen zu verhindern.

Thomas Voland

ist Rechtsanwalt und Partner bei Clifford Chance Partnerschaft mbB mit Schwerpunkt auf komplexen regulatorischen und Compliance-Fragen im deutschen öffentlichen Recht sowie im Europa- und Völkerrecht.