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Foto: Getty Images/Smileus

Mehr Wohnungsbau per Gesetz?

von David Issmer

Vor einem Altbauhaus in einem hippen Berliner Stadtteil versammelt sich eine Schlange mit fast hundert Menschen. Sie alle wollen sich eine Wohnung ansehen: Zwei Zimmer, 67 m2, mit Balkon. Die Wohnung befindet sich in einem Gebiet, das laut einem Gesetzentwurf bald als "angespannter Wohnungsmarkt" gelten soll. Der von der Bundesregierung im November beschlossene Entwurf mit dem Titel "Baulandmobilisierungsgesetz" soll vor allem bezahlbaren Wohnraum sichern und die schnellere Aktivierung von Bauland ermöglichen. Mit ihm wird umgesetzt, was bereits im Koalitionsvertrag zwischen SPD und CDU/CSU vereinbart und später in einer Baulandkommission näher ausgearbeitet wurde.

Um die vom Entwurf genannten Ziele zu erreichen, sind Anpassungen an den beiden Grundpfeilern des deutschen Baurechts vorgesehen: dem Baugesetzbuch und der Baunutzungsverordnung. Das Baugesetzbuch schreibt vor, ob und wie gebaut werden darf. Die Baunutzungsverordnung hingegen regelt, wo jeweils gebaut werden darf. Die konkreten Maßnahmen des Entwurfs enthalten unter anderem ein erweitertes Vorkaufsrecht für Kommunen, ein Umwandlungsvorbehalt sowie erweiterte Ermächtigungen für die Kommunen bei der Bauleitplanerstellung. Die Maßnahmen sollen es erleichtern, bestimmte Flächen als ausschließlich für Wohnungsbau vorgesehen festzusetzen. Außerdem sollen die Kommunen bei Verkäufen wertvoller Flächen öfter zugreifen können. Experten und Verbände kritisieren jedoch bereits, dass der Entwurf Bauland nicht etwa mobilisiere, sondern lediglich umverteile. Was hat es damit auf sich?

Vorkaufsrechte bauen keine Wohnungen

In Städten wie Berlin ist das Vorkaufsrecht längst bekannt. Wenn Grundstücke verkauft werden, kann die Kommune den Kaufvertrag zu den bereits ausgehandelten Konditionen übernehmen und das Grundstück selbst kaufen. Diese Option soll nun bundesweit möglich werden. Das Vorkaufsrecht der Kommunen soll immer dann greifen, wenn ein städtebaulicher Missstand vorliegt und die Grundstücke dadurch erhebliche nachteilige Auswirkungen auf das soziale oder städtebauliche Umfeld aufweisen. Die Ausübung des Vorkaufsrechts ist dabei laut Entwurf nur möglich, wenn es dem Wohl der Allgemeinheit dient. Dazu legt der Gesetzentwurf fest, dass das Wohl der Allgemeinheit insbesondere dann betroffen ist, wenn es um die Deckung des Wohnbedarfs der Gemeinde oder der Förderung der Innenentwicklung geht.

Des Weiteren soll für Kommunen die Möglichkeit bestehen, ein Vorkaufsrecht per Satzung zu begründen, wenn ein brachliegendes oder geringfügig genutztes Grundstück im Geltungsbereich eines Bebauungsplans oder in einem im Zusammenhang bebauten Ortsteil liegt. Voraussetzung ist jedoch, dass das Grundstück hinterher mit Wohnungen bebaut werden kann und sich in einem Gebiet befindet, auf dem ein angespannter Wohnungsmarkt herrscht.

Fraglich bleibt allerdings, ob die neuen Vorkaufsrechte tatsächlich geeignet sind, den Druck auf Innenstädte zu bekämpfen. Denn allein mit der Ausübung des Vorkaufsrechts entstehen zunächst keine Wohnungen. Die Bebauung eines Grundstücks oder Sanierung besonders baufälliger Gebäude ist meist kostspielig. Die Gelder, die es hierfür braucht, müssen Kommunen häufig bereits beim Kauf ausgeben. Das notwendige Personal, um die Grundstücke zu verwalten und zu bauen, muss ebenfalls vorhanden sein. Außerdem hängt jedes ausgeübte Vorkaufsrecht zunächst von einem privatrechtlichen Kaufvertrag ab – Grundstücke, die gar nicht erst verkauft werden, kann die Kommune auch nicht kaufen.

Angespannte Wohnungsmärkte

Der Begriff des angespannten Wohnungsmarktes taucht gleich an mehreren Stellen des Entwurfs auf. Da der Begriff Spielraum für Interpretation ließe, enthält der Gesetzestext eine neue Definition: Ein angespannter Wohnungsmarkt liegt vor, wenn die ausreichende Versorgung der Bevölkerung mit Mietwohnungen in einer Gemeinde oder einem Teil der Gemeinde zu angemessenen Bedingungen besonders gefährdet ist. Die unscharfen Begriffe der besonderen Gefährdung und angemessenen Bedingungen werden durch einen Katalog an Beispielen ergänzt. Danach soll dies vornehmlich dann der Fall sein, wenn Mieten deutlich stärker steigen als im Bundesdurchschnitt oder die durchschnittliche Mietbelastung der Haushalte den bundesweiten Durchschnitt deutlich übersteigt. Außerdem gilt dies auch bei geringem Leerstand bei zugleich großer Nachfrage und wenn die Wohnbevölkerung wächst, ohne dass durch Neubautätigkeit erforderlicher Wohnraum geschaffen wird.

Unklar bleibt, weshalb der Begriff des angespannten Wohnungsmarktes überhaupt neu eingeführt werden muss. Denn schon heute kennt das Baugesetzbuch den Begriff des dringenden Wohnungsbedarfs, zum Beispiel bei der Anordnung von Baugeboten. Der angespannte Wohnungsmarkt scheint nach dem Entwurf ein noch enger gefasster Begriff zu sein als der dringende Wohnbedarf.

Ein Bürokratiemonster?

Ferner soll Kommunen die Bauleitplanung erleichtert werden. Kommunen könnten festsetzen, dass neue Gebäude die Voraussetzungen für eine Förderung nach sozialem Wohnungsbau erfüllen müssen. Diese sektoralen Bebauungspläne sollen eine thematische Begrenzung bei der Festsetzung ermöglichen. Problematisch erscheint dabei, dass schließlich weiterhin kein Zwang für Eigentümer besteht, tatsächlich Mittel der sozialen Wohnraumförderung zu beanspruchen. Die erwünschte Folge sozialer Wohnraum bleibt also im Zweifel aus.

Flankiert werden diese Vorschriften von einer möglichen Befreiung von den Festsetzungen eines Bebauungsplans, wenn dieser sich in einem Gebiet mit angespanntem Wohnungsmarkt befindet. Wer von diesen Befreiungen profitieren kann, bleibt offen. Schließlich stand es Kommunen auch bisher frei, Bebauungspläne zu ändern, zu ergänzen oder aufzuheben. Häufig scheitert eine entsprechende Bauleitplanung aber nicht an den fehlenden Vorschriften. Sondern vielmehr daran, dass die Änderung oder Ergänzung zu bürokratisch gestaltet ist und daher einen langwierigen Prozess darstellt. Eine Befreiung ist außerdem bereits jetzt per Gesetz ausgeschlossen, wenn die Grundzüge der Planung berührt werden. In diesem Fall wäre wieder nur eine Änderung oder Aufhebung der Planung möglich. Erst in der praktischen Umsetzung seitens der Kommunen wird sich deshalb zeigen, ob die Befreiung tatsächlich ein effektiveres Mittel neben der Änderung, Ergänzung oder Aufhebung werden kann.

Für Eigentümer wird es ungemütlich

Wenn im Bebauungsplan der Bau von Wohnungen zugelassen ist und sich das Grundstück im Geltungsbereich eines Bebauungsplans befindet, soll laut Entwurf dem Grundstückseigentümer angeordnet werden können, sein Grundstück mit Wohnungen zu bebauen. Voraussetzung für ein solches Baugebot ist, dass ein angespannter Wohnungsmarkt vorliegt.

Absehen soll die Gemeinde vom Baugebot lediglich dann, wenn die Durchführung dem Eigentümer des Vorhabens aus wirtschaftlichen Gründen nicht zuzumuten sei. Diese Zumutbarkeit soll auch für Ehegatten sowie verwandte Personen in gerader Linie gelten, wenn es um den Erhalt der Entscheidungsbefugnis geht. Die Begründung des Entwurfs enthält keine Hinweise darauf, wann der Erhalt der Entscheidungsbefugnis betroffen sein könnte.

Überdies sollen Eigentümer in Zukunft vor der Teilung ihres Eigentums in Miteigentumsanteile eine Genehmigung hierfür beantragen müssen, wenn sich das Grundstück in einem Gebiet mit angespanntem Wohnungsmarkt befindet. So soll vermieden werden, dass durch den Weiterverkauf an Privateigentümer Mieter aus ihren Milieus verdrängt werden. Denn einer Genehmigung bedarf es für eine solche Teilung üblicherweise bisher nicht. Dieses faktische "Umwandlungsverbot" für Miete in Eigentum verwundert sehr, denn bislang entsprach es erklärtermaßen dem politischen Willen, Eigentumsbildung zu fördern. Aus diesem Grund gewährte der Staat schließlich eine Eigenheimzulage und unterstützt Bauherren auch aktuell durch das Baukindergeld und das KfW-Wohneigentumsprogramm. Zudem dürften viele Eigentümer diese Beschränkung sicherlich als Eingriff in ihre grundgesetzliche Eigentumsfreiheit empfinden.

Die Geeignetheit der Maßnahme für das Ziel, hohe Mieten und fehlenden Wohnraum zu vermeiden, erscheint mehr als fraglich. Denn der Umwandlungsvorbehalt trifft zunächst vor allem Privatpersonen, die sich Eigentum kaufen wollten, um selbst darin wohnen zu können. Dies dürfte Immobilienangebote zu Preisen, die sich Privatpersonen leisten können, weiter verknappen. Mit der Schaffung von Wohnraum hat all dies nicht viel zu tun – denn auch Wohneigentum ist schließlich Wohnraum.

Am Ende wurde nichts gebaut

Inwiefern der Entwurf wohnungsbaupolitisch tatsächlich sinnvoll ist, bleibt insgesamt zweifelhaft. Ein Großteil der Wähler in Deutschland ist Mieter – neun Monate vor den Bundestagswahlen 2021 überrascht es deshalb nicht, dass dieses Gesetz noch auf den Weg gebracht werden soll.

Der Gesetzesentwurf entlarvt gleich mehrere Probleme im Bereich des Baurechts. Statt die Anwendungsfreundlichkeit des Gesetzes zu fördern, werden bestehende besonders kleinteilige Vorschriften künftig noch detaillierter. Richterlicher Auslegungsspielraum bleibt da kaum noch. Die bestehenden personellen und finanziellen Probleme vieler Kommunen lassen sich außerdem durch Vorkaufsrechte nicht beheben. Es bleibt daher abzuwarten, ob die kontroversen Vorstoße des Entwurfs so beibehalten werden. Vermutlich wird im parlamentarischen Verfahren noch mit einigem Anpassungsbedarf zu rechnen sein. Klar ist allerdings schon jetzt: Bauen wird nicht unbedingt einfacher, je mehr man regelt.

David Issmer

ist Rechtsanwalt und leitet den Public-Affairs-Bereich der internationalen Wirtschaftskanzlei Freshfields Bruckhaus Deringer.