D
Foto: Thinkstock/adekvat

Auslandsinvestitionen: Schottet Deutschland sich ab?

Dr. Thomas Voland LL.M.

Im Eilverfahren hat die Bundesregierung am 12. Juli 2017 die Neunte Verordnung zur Änderung der Außenwirtschaftsverordnung (AWV) beschlossen. Die Novelle enthält verschärfte Regeln für ausländische Investitionen in deutsche Unternehmen. Ein Prüfrecht soll es der Bundesregierung künftig leichter ermöglichen, rechtzeitig einzugreifen, wenn EU-fremde Unternehmensübernahmen die öffentliche Ordnung oder die Sicherheit der Bundesrepublik gefährden.

Das Recht ausländische Übernahmen zu überwachen, ist für den Bund grundsätzlich nicht neu. Schon seit 2008 gilt es branchenübergreifend. Im Einzelfall kann unionsfremden Investoren danach die Übernahme durch Bedingungen und Auflagen erschwert, im Ausnahmefall sogar ganz untersagt werden. Noch strengere Prüfregeln gelten für Übernahmen in besonders sicherheitssensiblen Sektoren, wie beispielsweise der Rüstung oder Kryptotechnologien.

Eine ausländische Übernahme liegt jedoch nicht nur bei einem vollständigen Unternehmenserwerb vor, sondern auch dann, wenn genug Stimmrechte für eine Sperrminorität erworben werden. Dabei werden auch mittelbare Stimmrechtsanteile berücksichtigt, also etwa der Erwerb von Anteilen an einer Holding, die wiederum die sicherheitsrelevante Tochtergesellschaft hält. Derzeit prüft die Bundesregierung jährlich etwa 30 bis 50 derartige Investitionen. In keinem einzigen Fall kam es dabei allerdings bislang tatsächlich zu einer formalen Untersagung eines Erwerbs.

Anlass und Kernziele

Hintergrund für die nun erfolgte Verordnungsänderung dürften Übernahmefälle sein, die in jüngerer Zeit für einige Aufregung und auch politischen Widerstand gesorgt hatten: So intervenierte das Bundeswirtschaftsministerium zum Beispiel bei der versuchten Übernahme des Maschinenbauunternehmens Aixtron durch das chinesische Konsortium Grand Chip Investment. Letztlich scheiterte die Übernahme von Aixtron allerdings daran, dass der chinesische Investor nach Untersagung des US-amerikanischen Teils der Transaktion sein Angebot insgesamt zurückzog.

In der steigenden Zahl solcher ausländischer Direktinvestitionen in deutsche Unternehmen sieht die Bundesregierung offenbar eine Gefahr für deutsche Sicherheitsinteressen – vor allem dann, wenn es um die Sicherheit von Schlüsselinfrastrukturen geht. Zudem droht aus Sicht der Regierung ein "Ausverkauf" wichtiger Technologien und deutscher Expertise. Hierauf reagiert die Bundesregierung nun mit der Verschärfung der AWV.

Konkretisierung der öffentlichen Ordnung und Sicherheit

Maßstab für die Frage, ob der Regierung eine Prüfungsmöglichkeit eröffnet wird, bleibt auch nach der Neuregelung die öffentliche Ordnung und Sicherheit. Die Novelle konkretisiert diesen Begriff jedoch, indem sie beispielhaft Branchen aufzählt, die der Bunderegierung strategisch besonders wichtig erscheinen. Betrifft die ausländische Übernahme ein Unternehmen aus einer der genannten Branchen, dann kann das Bundeswirtschaftsministerium den betreffenden Vorgang künftig ohne weiteres prüfen.

Die Bundesregierung kann Übernahmen zum Beispiel dann untersagen, wenn diese kritische Infrastrukturen gefährden. Unter diesen Begriff fallen Bereiche wie Energie, Informationstechnik, Transport, Verkehr und Gesundheit, die für das Funktionieren des Gemeinwesens besonders bedeutsam sind. Denn bei Ausfällen drohen Versorgungsengpässe – man denke nur an die Trinkwasserversorgung oder die Flugraumüberwachung. Die Kontrollmöglichkeiten betreffen dabei nicht nur die Betreiber solcher Einrichtungen, sondern auch alle Unternehmen, die spezielle Software und Programme etwa für Kraftwerke, Flughäfen, Krankenhäuser und Banken herstellen. Außerdem sollen Anbieter von Cloud-Anwendungen sowie Telematik-Anbieter besser geschützt werden.

Neue Mitteilungspflicht soll Klarheit schaffen

Überdies sind Investoren künftig branchenunabhängig dazu verpflichtet, das Bundeswirtschaftsministerium zu informieren, wenn sie ein deutsches Unternehmen aus einer der genannten "kritischen" Branchen übernehmen. Diese Pflicht bestand bislang nur für Übernahmen in wenigen besonders sicherheitssensiblen Bereichen. In anderen Branchen erfuhr das Bundeswirtschaftsministerium häufig nur auf Umwegen von einem Unternehmenserwerb, etwa durch das Bundeskartellamt oder durch Konkurrenten. Für das Ministerium war dies misslich, denn es hatte nach Abschluss des Vertrags nur drei Monate Zeit, dem Erwerber die Eröffnung des Prüfverfahrens mitzuteilen. Anschließend konnte es die vollständigen Erwerbsunterlagen anfordern und dann innerhalb von zwei weiteren Monaten prüfen, ob es den Erwerb untersagt oder unter Auflagen stellt. Da manche Käufer nicht das Risiko eingehen wollten, dass das Ministerium im Nachhinein eine Prüfung anstößt und den Erwerb unter Umständen platzen lässt, meldeten sie ihre Übernahme freiwillig. Denn reagierte das Bundeswirtschaftsministerium nicht auf eine entsprechende Meldung, so galt seine Zustimmung schon nach Ablauf eines Monats als erteilt (sog. Unbedenklichkeitsbescheinigung).

Ausweitung von Prüffristen

In Zukunft soll der Bund mehr Zeit haben, ein geplantes Geschäft zu überprüfen. So beginnt die dreimonatige Frist für die Eröffnung eines vertieften Prüfverfahrens nicht schon mit Vertragsschluss, sondern erst dann, wenn das Bundeswirtschaftsministerium tatsächlich von dem Geschäft erfährt. Ferner gilt die Unbedenklichkeitsbescheinigung künftig erst als erteilt, wenn das Bundeswirtschaftsministerium innerhalb von zwei Monaten nach Beantragung einer solchen Bescheinigung kein Prüfverfahren eröffnet hat. Auch die Zeit für die Überprüfung der Übernahme im Ministerium verlängert sich – statt bisher zwei haben die Beamten künftig vier Monate lang Zeit dafür. Erst fünf Jahre nach dem Vertragsschluss ist ein Eingreifen von Seiten des Bunds endgültig ausgeschlossen.

Mit diesen Änderungen will der Bund die Fristen an die steigende Zahl gemeldeter ausländischer Erwerbsvorgänge und deren wachsende Komplexität anpassen. Dies verlängert sicherlich die Zeit der Rechtsunsicherheit, eröffnet aber zugleich die Möglichkeit, mehr Informationen einzuholen und ein Geschäft besser einzuschätzen.

Darüber hinaus erweitert die Verordnung die Kontrollmöglichkeit des Bunds für Fälle, in denen die Umstände dafür sprechen, dass ein Erwerber aus der EU nur als Strohmann für ein anderes Unternehmen aus dem Ausland gegründet wurde.

Schottet Deutschland sich ab?

Macht Deutschland nun also die Tür zu für Investoren aus dem Ausland? Nein, so Bundeswirtschaftsministerin Brigitte Zypries: "Wir bleiben eine der offensten Volkswirtschaften der Welt, aber wir achten auch auf faire Wettbewerbsbedingungen. Das sind wir unseren Unternehmen schuldig." In der deutschen Wirtschaft stößt die Entscheidung für ein "Vetorecht des Bunds" allerdings auf Kritik – auch, weil die Verbände bei der Rechtsänderung kaum einbezogen wurden. "Wir fordern, dass Deutschland sich klar als ein für ausländische Investoren offenes Land präsentiert", erklärt Stefan Mair, Mitglied der BDI-Hauptgeschäftsführung. Er weist darauf hin, dass in Deutschland rund drei Millionen Menschen für ausländische Unternehmen arbeiten. "Die breite Definition vieler Bereiche als kritische Infrastruktur ist problematisch. Dies macht den Investitionsstandort Deutschland weniger attraktiv", bedauert er.

Ausblick

Das Bundeswirtschaftsministerium geht in der Verordnungsbegründung von bis zu zehn zusätzlichen Anmeldungen pro Jahr aus. Diese Zahl erscheint allerdings sehr niedrig geschätzt. Denn viele Unternehmen dürften dazu übergehen, Transaktionen im Zweifel stets anzuzeigen, um so die schwebende – fünfjährige – Rechtsunsicherheit zu verringern. Dies wird wiederum im Bundeswirtschaftsministerium zu mehr Arbeit führen, für die auch zusätzliches Personal erforderlich sein dürfte.

Den Änderungen muss weder der Bundesrat noch der Bundestag zustimmen. Zwar kann der Bundestag theoretisch binnen vier Monaten nach Verkündung eine Aufhebung der Änderungen verlangen. Angesichts der bevorstehenden Parlamentswahl ist eine derartige Forderung aber äußerst unwahrscheinlich.

Auch auf EU-Ebene soll der Schutz vor gefährlichen ausländischen Übernahmen vorangetrieben werden. Im Februar wandten sich Deutschland, Frankreich und Italien in einem gemeinsamen Brief an EU-Handelskommissarin Cecilia Malmström. Darin forderten sie, schärfere Anforderungen an ausländische Investoren in ganz Europa durchzusetzen und stellten gemeinsame Ideen dazu vor. Bislang fiel die Reaktion der Kommission eher verhalten aus. Beobachter rechnen jedoch damit, dass der vereinte Druck aus Berlin und Paris bald zu Ergebnissen führen könnte.

Dr. Thomas Voland, LL.M.

Das "Gesetz des Monats" wird von der internationalen Rechtsanwaltssozietät Freshfields Bruckhaus Deringer vorgestellt. Ansprechpartner: Dr. Thomas Voland, LL.M., Freshfields Bruckhaus Deringer, Berlin (Foto. privat)