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Foto: Thinkstock/Jeffrey Hamilton

Versorgungssicherheit trotz Energiewende

von Thilo Richter

Die Energiewende bringt nicht nur Vorteile, sondern hat auch Risiken und Nebenwirkungen. Welche gesetzlichen Leitplanken sie braucht, wurde und wird heftig diskutiert. Mit einem aktuellen Gesetzentwurf will die Bundesregierung den "Strommarkt 2.0" einläuten und entscheidende Weichen für die weitere Entwicklung des Strommarkts und die Gewährleistung der Versorgungssicherheit stellen.

Am 29. Januar berät der Bundestag über den "Gesetzentwurf zur Weiterentwicklung des Strommarkts". Die Materie ist komplex, die Bedeutung des Gesetzesvorhabens  jedoch nicht zu unterschätzen. Der Beitrag stellt deshalb die wichtigsten Regelungen und ihren Hintergrund vor.

Die Versorgungslage wird gefährdet

Der stetig zunehmende Anteil geförderter erneuerbarer Energien an der Stromerzeugung in Deutschland ist in den vergangenen Jahren zu einer Gefahr für die Versorgungssicherheit und die Stabilität des Stromnetzes geworden. Für eine sichere Stromversorgung ist es nämlich erforderlich, dass zeitgleich immer genauso viel Strom in das Netz eingespeist wird, wie verbraucht wird. Erneuerbare Energien tragen zu diesem Zustand bisher kaum bei, da der Erzeugungsbeitrag ihrer beiden wichtigsten Vertreter – Windenergie und Solarstrom – mit den Wetterbedingungen "fluktuiert": Photovoltaikanlagen produzieren nur Strom, wenn die Sonne scheint und Windräder nur, wenn der Wind weht. Zudem weht der Wind nicht dort, wo die Elektrizität verbraucht wird – große Mengen Strom müssen daher von Nord- nach Süddeutschland transportiert werden, wofür die Übertragungsnetze nicht ausgelegt sind. Der Netzausbau trifft auf Widerstände und hält mit dem Tempo der Energiewende nicht Schritt.

Es braucht also konventionelle Kraftwerke, die die Lücke zwischen Erzeugung aus erneuerbaren Energien und der Nachfrage schließen können – am besten flexible Gaskraftwerke, die sich schnell hoch- und herunterfahren lassen. Doch diese Kraftwerke haben am Markt keine Chance. Strom aus (geförderten) erneuerbaren Energien ist sehr günstig. Die variablen Kosten – diese bestimmen den Börsenpreis – liegen nahe Null, weil Sonne und Wind nichts kosten. Zudem genießen die erneuerbaren Energien Einspeisevorrang. Die Folge sind Börsenstrompreise, zu denen sich vor allem Gaskraftwerke nicht mehr rentabel einsetzen lassen. Reihenweise gehen bei der Bundesnetzagentur daher Stilllegungsanzeigen ein. Der Energiewende fehlen also jene Kraftwerke, die zu einer jederzeitigen, wetterunabhängigen und steten Stromeinspeisung fähig und deshalb für eine sichere Stromversorgung (zumindest derzeit noch) notwendig sind.

Die EEG-Förderung führt also zu Fehlanreizen im Hinblick auf die Sicherheit der Stromversorgung. Diesem Folgeproblem der Energiewende will der Gesetzentwurf begegnen.

Die vorgeschlagenen Maßnahmen

Langfristig baut das BMWi dazu auf die regelnde Kraft des Marktes durch Preisanreize. Um diese zu stärken, sollen in Zeiten von Stromknappheit auftretende Preisspitzen nicht staatlich begrenzt werden. Sie sollen ein Niveau erreichen können, bei dem sich auch Anlagen rentieren, die nur in Extremsituationen profitabel Strom produzieren. Der Grundsatz freier Preisbildung soll dazu als Grundprinzip im Energiewirtschaftsgesetz (EnWG) verankert werden.

Gleichzeitig soll die Stabilität des Stromnetzes verbessert werden. Bisher wurden konventionelle Kraftwerke eingesetzt, um Differenzen zwischen Ein- und Ausspeisemenge kurzfristig auszugleichen (Einsatz von sogenannter Regelenergie) oder bei Netzengpässen das Netz zu entlasten (sogenannter Redispatch). Dem Gesetzentwurf zufolge sollen künftig auch erneuerbare Energien einen Beitrag zur Netzstabilität leisten. Zudem sollen die Marktteilnehmer größere Anreize erhalten, die Ausgeglichenheit der ihnen zugerechneten Ein- und Ausspeisungen sicherzustellen. Ziel beim Netzausbau soll künftig nicht mehr sein, die Netze auf die größtmögliche Einspeisung erneuerbarer Energien auszurichten. Vielmehr soll die Erzeugung – als volkswirtschaftlich sinnvollere Alternative – bei diesen Lastspitzen gedrosselt werden.

Nach überwiegender Auffassung gewährleisten diese Maßnahmen allein derzeit jedoch noch keine hinreichende Versorgungssicherheit.

Zusätzlich wird deshalb eine sogenannte "Kapazitätsreserve" geschaffen, also ein Pool von konventionellen Kraftwerken, der jederzeit zur Sicherstellung der Versorgung bereitsteht. Dazu werden die benötigten Stromkapazitäten im Rahmen eines Ausschreibungsverfahrens an Kraftwerkbetreiber vergeben. Diese müssen sich dann bereithalten und auf Anweisung der Netzbetreiber Strom in die Netze einspeisen. Die Kosten für das Vorhalten sowie den etwaigen Einsatz der Anlagen werden ihnen erstattet. Die Betreiber dürfen ihren Strom jedoch nicht anderweitig verkaufen und sind vom Strommarkt dauerhaft ausgeschlossen. So sollen Wettbewerbsverzerrungen vermieden werden.

Die Kapazitätsreserve wird ferner durch die sogenannte "Netzreserve" ergänzt. Durch das gezielte Hoch- und/oder Herunterfahren einzelner Kraftwerke können die Übertragungsnetzbetreiber bei Netzengpässen oder anderen netzbedingten Störungen die Netzstabilität gewährleisten. Sie können stillgelegte Kraftwerke reaktivieren, aktive Kraftwerke an der Stilllegung hindern und beide zwingen, sich für Stabilisierungsmaßnahmen bereit zu halten, wenn sie diese für "systemrelevant" halten. Dieses Instrument ist keine Neuerfindung, sondern eine Fortentwicklung der bisherigen Regelungen im EnWG.

Da die Einführung dieser beiden Reserven die Abschaltung konventioneller Kraftwerke verlangsame und so zusätzliche Emissionen generiert würden, sieht der Gesetzentwurf als Kompensationsmaßnahme Regelungen zur Stilllegung von Braunkohlekraftwerken vor. Zwischen 2016 und 2019 sollen im einzelnen genannte Kraftwerke schrittweise aus dem Markt ausscheiden und lediglich im Rahmen einer Sicherheitsbereitschaft zur Verfügung stehen. Vier Jahre nach dem Übergang in die Reserve müssen die Braunkohlekraftwerke endgültig stillgelegt werden.

Stellungnahmen und Bewertung

Die Bundesregierung hält mit dem Gesetzentwurf am sogenannten Energy-Only-Markt fest, also einem Markt, in dem nur erzeugte Energiemengen gehandelt werden, die sichere Vorhaltung von Erzeugungskapazität aber keinen Marktpreis hat. Vor der Einführung eines sogenannten "Kapazitätsmarkts", mit dem die Kapazitätsvorhaltung einen Preis bekäme, schreckt der Gesetzentwurf zurück – entgegen der Forderung vieler Experten, breiter Teile der Energiewirtschaft und anders als etwa der französische und englische Gesetzgeber. Statt Versorgungssicherheit durch Marktmechanismen zu gewährleisten, wurde der Energy-Only-Markt durch marktfremde "Reserve"-Instrumente flankiert.

Aufgrund des offensichtlichen Reformbedarfs haben die Marktteilnehmer den Entwurf überwiegend begrüßt. Doch es gibt auch kritische Stimmen.

Der Bundesverband der Energie- und Wasserwirtschaft (bdew) stellt die Vertrauenswürdigkeit des politischen Bekenntnisses zum Beitrag des Strommarktes zur Versorgungssicherheit in Frage. Die Energiewirtschaft könne angesichts vielfältiger Gesetzesänderungen nicht darauf vertrauen, dass die Politik bei extremen Preisspitzen am Strommarkt tatsächlich auf regulatorische Maßnahmen verzichte. Eine hinreichende Investitionssicherheit sei damit nicht gegeben.

Auch die Monopolkommission äußerte sich in einem Sondergutachten kritisch, ob die Kapazitätsreserven volkswirtschaftlich effizient sind und der Energy-Only-Markt hinreichende Investitionsanreize setzt.

Mit Blick auf Netz- und Kapazitätsreserve bemängeln vor allem Kraftwerksbetreiber gravierende Eingriffe in ihre Grundrechte. Ob diese zulässig wären, sei zumindest fraglich. Insbesondere der Schutz des Eigentums und die Berufsfreiheit sind hier betroffen. Von anderer Seite wurde hingegen eingewandt, dass die vergütete Stilllegung von Braunkohlekraftwerken und ihre Reservevorhaltung gegen europäisches Beihilfenrecht verstießen.  Sowohl die grundrechtlichen als auch die beihilferechtlichen Bedenken zeigen die rechtlichen Schwierigkeiten, auf welchem schmalen Grat der Gesetzgeber wandelt, wenn er sich für staatliche Marktinterventionen entscheidet: Zwingt er Kraftwerke in die Zwangsbewirtschaftung oder sogar in die Stilllegung (wie im Fall der Braunkohlekraftwerke) muss er diese tiefen Eingriffe angemessen entschädigen – sofern sie sich denn überhaupt in Anbetracht der jeweiligen Regelungsziele und marktnäheren Alternativen rechtfertigen lassen. Wenn diese verfassungsrechtlich gebotene Entschädigung nicht nur Nachteile ausgleicht, sondern ungerechtfertigte Vorteile schafft, stellt sich ein beihilferechtliches Problem.

Fazit

Mit dem Gesetzesvorhaben zum StrommarktG hat die Bundesregierung nun endlich auf den erheblichen Bedarf zur Reform reagiert. Das allein ist zu begrüßen und es bleibt zu hoffen, dass im Markt größeres Vertrauen in die regulatorischen Rahmenbedingungen einkehrt. Ob der Gesetzgeber mit der Kombination eines Energy-Only-Markts mit einem komplexen staatlichen Interventionsarsenal einen Weg zu einer möglichst effizienten und rechtssicheren Lösung der energiewendebedingten Probleme eingeschlagen hat, darf jedoch bezweifelt werden.

Thilo Richter

ist Rechtsanwalt im Bereich Öffentliches Wirtschaftsrecht im Kölner Büro von Freshfields Bruckhaus Deringer. (Foto: Thilo Richter)