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K(l)eine Tricksereien – das Parteiengesetz

von Dr. Martin Gerig, LL.M.

Die Koalition will am 17. Dezember 2015 Teile des Parteiengesetzes reformieren. Ziel des Gesetzentwurfes ist es, Parteien künftig zur Einhaltung der verfassungs- und parteirechtlichen Transparenzpflichten anzuhalten und Möglichkeiten der Umgehung des gegenwärtigen Rechtsrahmens zu vermeiden. Im Folgenden werden die Schwerpunkte des Entwurfs erläutert.

Herkunft und Verwendung parteilicher Mittel

Parteien finanzieren sich im Wesentlichen aus Mitglieds- und Mandatsträgerbeiträgen, Spenden sowie der staatlichen Teilfinanzierung. Dabei verpflichtet sie bereits das Grundgesetz, "über die Herkunft und Verwendung ihrer Mittel sowie über ihr Vermögen öffentlich Rechenschaft" abzulegen, Art. 21 Abs. 3 GG. Hierdurch soll die Unabhängigkeit der Parteien gegenüber finanzstarken Spendern und Mitgliedern geschützt und somit sowohl die institutionelle Parteifreiheit als auch die Chancengleichheit des politischen Wettbewerbs gewährleistet werden. Geheime Geldquellen sowie eine intransparente Beteiligung an der politischen Willensbildung sollen vermieden werden.

Wird der Rechenschaftspflicht keine Folge geleistet, verliert die betroffene Partie bislang nach Paragraf 19a Abs. 3 Parteiengesetz den Anspruch auf Mittel aus der staatlichen Teilfinanzierung der Parteien. Nach dem Parteienfinanzierungsbericht 2013 (BT-Drs. 18/100) legen allerdings nicht alle Parteien, die aufgrund ihrer Beteiligung bei einer Europa-, Bundestags- oder Landtagswahl teils staatlich finanziert werden, die notwendige Rechenschaft ab. Dies stellt nicht nur einen Mangel an Transparenz dar; vielmehr kann ebenfalls nicht nachvollzogen werden, ob die jeweilige Partei Spendenannahmeverbote oder Anzeigepflichten einhält. Zugleich profitiert sie aber weiterhin von Rechten aus ihrer Stellung als Partei, wie etwa von steuerlichen Sondertatbeständen.

Um diesem Missstand entgegenzuwirken, will die Koalition nun weitere Sanktionen für Verstöße gegen die Rechenschaftspflicht normieren. Neben dem Verlust der staatlichen Teilfinanzierung soll eine Vereinigung ihre Rechtsstellung als Partei verlieren, wenn sie sechs Jahre in Folge trotz entsprechender Verpflichtung keinen Rechenschaftsbericht eingereicht hat. Die Dauer von sechs Jahren soll dabei großzügig genug sein, um auch im Aufbau und in Auflösung befindliche Parteien, die zu einem Rechenschaftsbericht noch nicht oder nicht mehr in der Lage sind, zu schützen. Zusätzlich sieht der Entwurf die Möglichkeit eines Zwangsgeldes vor, dass bei Ausbleiben des Rechenschaftsberichts vom Bundestagspräsidenten verhängt werden kann.

Die Koalition hat sich auch mit der Frage beschäftigt, ob nicht alternative Instrumente, zum Beispiel eine Suspendierung des Rechts auf Teilnahme an Wahlen oder zum Ausstellen von steuerwirksamen Spendenbescheinigungen, vorzuziehen sind; doch bewertete sie diese Varianten im Ergebnis als weniger geeignet und gerecht.

Nach dem Parteiengesetz darf der Gesamtbetrag der staatlichen Teilfinanzierung nicht die Summe der selbsterwirtschafteten Einnahmen überschreiten. Hierdurch soll sichergestellt werden, dass sich Parteien nicht gänzlich auf die staatlichen Zuwendungen verlassen, sondern auch finanzielle Unterstützung bei ihren Mitgliedern und Fürsprechern suchen. Zu den selbsterwirtschafteten Einnahmen zählen auch solche aus unternehmerischen Geschäften der Partei.

Bislang sieht das Parteiengesetz jedoch keine Saldierung der Ein- und Ausgaben vor. Somit werden Einnahmen, die nicht der Selbstfinanzierung der Partei dienen, auch in die Summe der selbsterwirtschafteten Einnahmen einbezogen – selbst wenn es sich um künstlich erzeugte Einnahmen handelt, deren einziges Ziel es ist, den selbsterwirtschafteten Betrag zu erhöhen und dadurch eine höhere staatliche Finanzierung zu erreichen. Dies ist beispielsweise beim Verkauf von Waren zum Beschaffungspreis der Fall.

Dieses Missbrauchspotenzial widerspricht dem Zweck der Regelung. Daher sollen künftig nur noch Einnahmen aus Unternehmenstätigkeit in Höhe eines positiven Saldos berücksichtigt werden, also durch eine Verrechnung von Einnahmen und Ausgaben. Die Möglichkeit, Einnahmen aus Unternehmenstätigkeit generell nicht zu berücksichtigen, lehnt die Koalition ab und verweist auf den Gesetzestext, der eben auch die Einbeziehung "selbsterwirtschafteter" Einkünfte vorsieht.

Umgehung durch erhöhte Mitgliedsbeiträge

Spenden können auch als (atypisch hohe) Mitgliedsbeiträge an Parteien fließen und als solche verbucht werden. Selbst wenn hierdurch ein Parteimitglied insgesamt mehr als 10.000 Euro in einem Kalenderjahr gespendet hat, muss die Zuwendung nicht im Rechenschaftsbericht der Partei verzeichnet werden, da Mitgliedsbeiträge – anders als Mandatsbeiträge und Spenden – nicht einberechnet werden. Dabei ist die Publizitätspflicht notwendig, um dem im Parteiengesetz normierten Transparenzgebot Genüge zu tun und um politische Reaktionen des Bürgers auf ein unkorrektes oder politisch angreifbares Spendenverhalten in den Parteien sicherzustellen. Der Gesetzentwurf sieht daher vor, künftig auch Mitgliedsbeiträge bei der Berechnung der Gesamtzuwendungen eines Spenders oder Mandatsträgers zu berücksichtigen.

Zu den rechenschaftspflichtigen Einnahmen der Parteien zählen alle erlangten Sach-, Werk- und Dienstleistungen. Leistungen von Parteimitgliedern, die diese der Partei üblicherweise unentgeltlich zur Verfügung stellen, werden hingegen nicht von der Pflicht erfasst, damit nicht zahlreiche ehrenamtliche Tätigkeiten, wie beispielsweise das Verteilen von Flugblättern oder das Aufhängen von Wahlplakaten, der Buchungs- und Rechenschaftspflicht unterfallen.

Eine neue Regelung soll nun auch durch Nichtmitglieder erbrachte unentgeltliche Leistungen von der Rechenschaftspflicht ausnehmen. Der Aufwand für die Erfassung, Bewertung und Verbuchung von diesen Leistungen soll dadurch entfallen. Da diese Leistungen damit jedoch auch keine Spenden mehr darstellen, müssen sie künftig weder veröffentlicht werden, noch führen sie zu Ansprüchen auf staatliche Parteienfinanzierung.

Darüber hinaus will die Koalition mit der neuen Regelung die Beiträge aus der staatlichen Teilfinanzierung anheben, die die Parteien für gewonnene gültige Stimmen sowie für jeden eingenommenen Euro erhalten. Für die ersten vier Millionen Stimmen sollen sie statt 0,85 Euro einen Euro erhalten. Für jede weitere abgegebene Stimme sollen sie statt derzeit 0,70 Euro künftig 0,83 Euro erhalten. Die Finanzierung bei selbsterwirtschafteten Einnahmen soll künftig 0,45 Euro für jeden eingenommenen Euro anstelle von 0,38 Euro betragen. Ab dem Jahr 2017 ist für diese Beträge eine dynamische Erhöhung vorgesehen.

Bislang entscheidet der Bundestagspräsident über die Verwendung von durch Mittelrückflüsse und Strafzahlungen eingenommene Gelder. Da die Entscheidung jedoch bislang weder einer politischen noch rechtlichen Kontrolle unterlag, sollen die Gelder nun dem Bundeshaushalt zugeführt werden. Damit sollen willkürliche Entscheidungen ausgeschlossen werden. Auch in Zukunft sollen die Gelder an mildtätige, kirchliche, religiöse oder wissenschaftliche Einrichtungen verteilt werden.

Fazit

Der Gesetzentwurf löst verschiedene Konflikte und sucht gerechte Lösungen. Die wohl umstrittenste Regelung betrifft die vielfach kritisierte Möglichkeit zur Erhöhung der Kappungsgrenze bei der staatlichen Teilfinanzierung. Einige Parteien haben diese in der Vergangenheit bereits intensiv genutzt – und dies sehr forsch kommuniziert. Dem wird mit dem Entwurf der Koalition nun ein Riegel vorgeschoben. Kritisch ist die Regelung zur Verwendung eingegangener Gelder zu bewerten. Es ist dem Entwurf nicht zu entnehmen, wie sichergestellt werden soll, dass auch nach Umstellung des Systems die Gelder weiterhin ausschließlich sozialen Einrichtungen zur Verfügung stehen werden. Ein diesbezüglicher Hinweis wäre wünschenswert.

von Dr. Martin Gerig, LL.M.

Das "Gesetz des Monats" wird von der internationalen Rechtsanwaltssozietät Freshfields Bruckhaus Deringer vorgestellt. Ansprechpartner: Dr. Thomas Voland, LL.M., Freshfields Bruckhaus Deringer, Berlin. (Foto: privat)