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Elektroautos ausgebremst?

von Dr. Thomas Voland, LL.M., Dr. Martin Gerig, LL.M.

Das Kabinett hat am 28. Oktober die sogenannte "Ladesäulenverordnung" (LSV) beschlossen, einen Entwurf aus der Feder des Bundeswirtschaftsministeriums. Die Verordnung soll eine EU-Richtlinie umsetzen, deren Ziel es ist, den Ausbau von Ladeinfrastruktur in Europa sicherzustellen und einen Großteil der Ladesäulen technisch zu vereinheitlichen. Eine sinnvolle, verbraucherfreundliche Idee, um eine flächendeckend harmonisierte Infrastruktur zu schaffen. Doch der deutsche Gesetzgeber schießt mit seiner Umsetzungsstrategie über das Ziel der Richtlinie hinaus und verletzt dabei nicht nur die Richtlinie selbst, sondern ebenfalls Verfassungs- und europäisches Primärrecht. Das Ergebnis ist keine bloße Ohrfeige, sondern ein schwerer Schlag für die innovative Elektromobilitätsindustrie.

Der gegenwärtige Rechtsrahmen

Grundlegender Baustein und zugleich wesentliches Förderwerk für den Ausbau der Elektromobilität ist die so genannte "Dekarbonisierungs-Strategie" der Europäischen Union. Diese zielt auf die graduelle Umstellung des Straßenverkehrs auf elektrisch betriebene Fahrzeuge ab, um durch die damit verbundene Reduzierung der Schadstoffemissionen einen Beitrag zum Klimaschutz zu leisten. Ein Unterfangen, das durch die Richtlinie über den Aufbau der Infrastruktur für alternative Kraftstoffe (2014/94/EU – sogenannte AfI-Richtlinie) gefördert werden soll. In dieser regelt die EU, welcher Steckdosenstandard bei jeder Zapfsäule einzuhalten ist. Das ist sinnvoll, um die Elektromobilität nutzerfreundlich auszubauen und eine flächendeckend vereinheitlichte Infrastruktur zu schaffen.

Richtlinien der Europäischen Union müssen von den Mitgliedstaaten in nationales Recht umgesetzt werden. Deutschland hat sich im vorliegenden Fall dieser Verantwortung zügig angenommen und als erster Mitgliedstaat den Entwurf einer "Verordnung über technische Mindestanforderungen an den sicheren und interoperablen Aufbau und Betrieb von öffentlich zugänglichen Ladesäulen für Elektromobile" zur Umsetzung der AfI-Richtlinie vorgelegt. Mit diesem – als Ladesäulenverordnung bekannten – Text scheint der deutsche Verordnungsgeber auf den ersten Blick mit gutem Beispiel voranzuschreiten, bei genauerer Betrachtung ergeben sich jedoch erhebliche rechtliche Bedenken.

Die AfI-Richtlinie und die deutsche Umsetzung

Die AfI-Richtlinie, die es umzusetzen gilt, enthält eine Reihe von Vorgaben zur technischen Ausstattung sowie zur Benutzung von Ladesäulen. Die höchste Praxisrelevanz haben dabei folgende Punkte:

  • die Unterscheidung zwischen öffentlich zugänglichen und privaten Ladestationen;
  • die vorgesehenen Steckerstandards;
  • die Umsetzungsfrist sowie die Übergangszeiten zur Anpassung der Technologien.

Die AfI-Richtlinie misst der Unterscheidung zwischen öffentlich zugänglichen und privaten Ladestationen erhebliche Bedeutung zu. Nur Erstere sollen sich bestimmten Anforderungen unterwerfen müssen. Nach der Definition in Artikel 2 Nr. 7 der AfI-Richtlinie sind allein solche Ladesäulen öffentlich zugänglich, zu denen alle Nutzer aus der Union nichtdiskriminierend Zugang haben. Ladesäulen, die von vornherein nur einer bestimmten Gruppe vorbehalten sind (zum Beispiel bestimmten Elektrofahrzeugen mit besonderen Spezifikationen, Unternehmensangehörigen, Mitgliedern), klassifiziert die AfI-Richtlinie daher als nicht öffentlich zugänglich. Diese "privaten" Ladesäulen privilegiert sie. Betreiber sollen selbst bestimmen können, wer ihre Ladestation nutzen darf. Erst wenn sie sich dazu entschließen, allen Verbrauchern ihren Service anzubieten, müssen sie zugleich sicherstellen, dass dieser Kunden auch jederzeit und ohne Einschränkungen offensteht (sogenannter ad hoc-Zugang).

Die deutsche Ladesäulenverordnung legt nun aber – ohne Rücksicht auf den Willen des Betreibers – selbst fest, wann eine Ladesäule für jeden nutzbar sein soll. Ein Umstand, der im Ergebnis dazu führt, dass nahezu alle privaten Ladesäulen in Deutschland die von der AfI-Richtlinie vorgesehene Privilegierung verlieren. Durch diese faktische Egalisierung öffentlicher und privater Ladestationen konterkariert der deutsche Verordnungsgeber den in der AfI-Richtlinie normierten europäischen Konsens.

Die zu erfüllenden Steckerstandards

Die AfI-Richtlinie sowie die ihrer Umsetzung dienende Ladesäulenverordnung schreiben verbindliche technische Standards für Ladesäulen vor. So müssen diese in Zukunft mindestens mit Steckdosen oder Fahrzeugkupplungen des Typs 2, im Fall einer Gleichstrom-Schnellladesäule mindestens mit Kupplungen des Typs Combo 2 ausgerüstet werden.

Diese Standards sollen nach der Ladesäulenverordnung für alle öffentlich zugänglichen Ladesäulen gelten. Wegen der weiteren Definition der Ladesäulenverordnung sind von dieser Pflicht auch Ladesäulen erfasst, die nach der AfI-Richtlinie als privat anzusehen wären und daher privilegiert sein sollten. Auch sie müssen daher in Zukunft mit dem neuen Steckerstandard ausgerüstet werden. Der Verordnungsgeber bewertet dies als unproblematisch, da die AfI-Richtlinie selbst bei dem Steckerstandard keinen Unterschied zwischen öffentlich zugänglichen und privaten Ladesäulen mache. Dies ist zwar zutreffend. Allerdings erscheint die Anwendung der Standards auch auf private Ladesäulen eher als Versehen des europäischen Gesetzgebers. Denn für einen derart weitreichenden Eingriff in die – auch durch die EU-Grundrechtecharta geschützte – Eigentums- und Handlungsfreiheit sind keine hinreichenden Gründe gegeben.  

Darüber hinaus verletzt die ausufernde Ausweitung des Anwendungsbereichs auch EU-rechtlich geschützte Grundfreiheiten, namentlich die Dienstleistungs- und Warenverkehrsfreiheit. Denn Ladesäulenbetreibern, deren Systeme andere weit verbreitete Steckervarianten bedienen, und Anbietern innovativer Ladelösungen wird zwangsläufig die Chance genommen, weiterhin auf dem deutschen Markt tätig zu sein.

Die verkürzten Übergangsfristen

Die AfI-Richtlinie sieht ferner eine Übergangsphase vor, in der sich die Inhaber der Ladestationen auf die neuen, insbesondere technischen Vorgaben einstellen können. Mit diesem Mittel soll verhindert werden, dass innovative Entwicklungen auf dem Markt schlagartig ausgebremst und erfolgreiche Geschäftsmodelle zerstört werden.

Bei Schaffung der AfI-Richtlinie schlug die Kommission zunächst vor, die Dauer der Anpassungsphase in die Hände der Mitgliedstaaten zu legen. Dies lehnten die Vertreter der Mitgliedstaaten bei ihrer Beratung im Ministerrat jedoch ab. Sie entschieden sich für einen fixen Übergangszeitraum bis November 2017, innerhalb dessen die neuen Vorgaben noch nicht zum Tragen kommen sollen.

Doch auch an dieser Stelle widersetzt sich das Bundeswirtschaftsministerium mit seinem Verordnungsentwurf den höherrangingen EU-Vorgaben: Bereits 1,5 Jahre vor dem von der EU vorgegebenen Stichtag sollen die Standards auf dem deutschen Markt verbindlich werden – also nicht erst im Herbst 2017, sondern bereits im Frühjahr 2016. Eine erhebliche Verkürzung, für die kein sachlicher Grund erkennbar ist und die die bereits skizzierten rechtlichen Bedenken noch zusätzlich verstärkt.

Kritik

Das deutsche Vorgehen ist wegen seiner teils folgenschweren Abweichungen von dem europäischen Konsens auf massive Kritik gestoßen. Mehrere Mitgliedstaaten (Großbritannien, Finnland, Schweden und Dänemark) und die Kommission haben die deutsche Ausweitung der Definition, wann eine Ladesäule öffentlich zugänglich ist, bemängelt. Die Fehlinterpretation werde sich negativ auf private Investitionen in Technologie und Infrastruktur auswirken, obwohl eben diese nach der Richtlinie besonderen Schutz genießen.

Die EU-Kommission hat darüber hinaus auch die erhebliche Verkürzung der Übergangsphase beanstandet und erneut auf deren Bedeutung für die betroffenen Marktteilnehmer hingewiesen.

Auch die betroffene deutsche Industrie wendet sich vehement gegen den Entwurf der Ladesäulenverordnung. Sie spricht von einem "politischen Kurzschluss beim Laden von Elektroautos" und bezeichnet die Ladesäulenverordnung als "Sargnagel sowohl für die Bestandserhaltung als auch den Ausbau" der Elektromobilität. Ferner rügt sie, dass der Entwurf "keinesfalls technologieneutral" sei.

Ausblick

Die Ladesäulenverordnung in ihrer aktuellen Fassung ist kaum haltbar. Abgesehen von zahlreichen rechtlichen Unwägbarkeiten, die sie mit sich bringt, sind auch die praktischen Auswirkungen nicht zu vernachlässigen. Denn durch die zwangsweise Öffnung aller Ladesäulen für den öffentlichen Zugang wird nicht nur die Entwicklung von Ladeinfrastruktur im privaten Bereich ausgebremst, zum Beispiel auf Hotel- oder Restaurantparkplätzen. Vielmehr blockiert sie auch fortschrittliche und bewährte Modelle, wie bestimmte E-Car-Sharing-Angebote, Clublösungen, bei denen die Mitgliedschaft zur Nutzung einer eigenen Ladeinfrastruktur berechtigt, und innovative Ladepunkte, wie etwa die Nutzung von Straßenlaternen. Solche Angebote werden bereits seit geraumer Zeit von den Kunden geschätzt und sie bieten moderne Lösungen und Infrastrukturen an, die den Vorgaben der AfI-Richtlinie und der Ladesäulenverordnung zum Teil weit voraus sind. Hindernisse für diese Marktteilnehmer können zu einem weitgehenden Stillstand dringend notwendiger Technologieentwicklungen im Bereich der Elektromobilität führen. Überdies würden sie bereits getätigte Investitionen entwerten.

Vor diesem Hintergrund sollte der Verordnungsgeber den bisherigen Entwurf der Ladesäulenverordnung nachbessern. Insbesondere im Hinblick auf den anstehenden UN-Klimagipfel in Paris, bei dem die CO2-Reduzierung im Vordergrund steht, wäre es ein wichtiges und richtiges Zeichen, für innovative Technologien einzutreten und einen Wettbewerb um die besten Lösungen zuzulassen.

Dr. Thomas Voland, LL.M. (Foto), Dr. Martin Gerig, LL.M.

Das "Gesetz des Monats" wird von der internationalen Rechtsanwaltssozietät Freshfields Bruckhaus Deringer vorgestellt und von "politik&kommunikation" um Bewertungen politischer Entscheidungsträger und Stakeholder ergänzt. Ansprechpartner: Dr. Thomas Voland, LL.M., Freshfields Bruckhaus Deringer, Berlin.