D
Foto: Thinkstock/diego_cervo

E-Zigaretten: Nur heiße Luft?

von Dr. Martin Gerig, LL.M.

Das Bundesministerium für Familie, Senioren, Frauen und Jugend hat in der vergangenen Woche einen Referentenentwurf zur Änderung des Jugendschutzgesetzes und des Jugendarbeitsschutzgesetzes vorgelegt. Dieser zielt in erster Linie auf ein Verbot von E-Zigaretten und E-Shishas, die technologisch praktisch identisch sind, für Minderjährige ab. Der Entwurf betrifft sowohl nikotinhaltige als auch nikotinfreie Produkte und schlägt erstmals auch Regelungen für den Verkauf von "Tabakwaren" über den Versandhandel vor. Der Markt für E-Zigaretten ist im Wachstum begriffen. Nachdem nach Verbandsinformationen im Jahr 2013 bereits 100 Millionen Euro umgesetzt wurden, sollen es 2014 mehr als 200 Millionen Euro gewesen sein und in diesem Jahr über 300 Millionen Euro werden.

Die Veränderungen im Einzelnen

Bislang sieht das Jugendschutzgesetz eine Verkaufsbeschränkung an Kinder und Jugendliche nur für klassische Tabakwaren vor, das heißt für Erzeugnisse, die aus Rohtabak hergestellt sind. E-Zigaretten sind daher gegenwärtig prinzipiell für Kunden jeder Altersklasse erhältlich. Dies will der Gesetzentwurf zunächst durch eine eins-zu-eins-Erweiterung des geltenden Verbots auf nikotinhaltige E-Zigaretten ändern. Im nächsten Schritt ordnet er die Geltung ebenfalls für nikotinfrei funktionierendes Dampfen an. Auch im Jugendarbeitsschutzgesetz werden entsprechende Änderungen vorgenommen, damit die genannten Produkte auch über den Weg der Abgabe im Rahmen eines Arbeitsverhältnisses nicht an Minderjährige abgegeben werden.

Parallel widmet sich der Gesetzgeber einer Problematik, die ebenso die klassische Zigarette betrifft, nämlich der Alterskontrolle im Versandhandel. Ob diese vom in § 10 JuSchG verwendeten Öffentlichkeitsbegriff umfasst ist, ist bislang umstritten. Durch die neue Regelung schafft der Gesetzgeber Klarheit und verlangt mithin nunmehr eine Altersverifikation beim Ankauf von Tabakerzeugnissen und E-Zigaretten gerade im Internet. Eine solche ist bereits jetzt bei Internetangeboten, die für Jugendliche nicht abrufbar angeboten werden dürfen, erforderlich. Hierzu wird nach einer "face-to-face"-Kontrolle durch Vorlage eines Lichtbildausweises beim Bestellvorgang das Alter mittels einer ausgestellten Karte und entsprechendem Lesegerät, über einen Datenabgleich mit der Schufa oder durch Übermittlung der Ausweisdaten durch Mitarbeiter der Deutschen Post AG (Post-Ident-Verfahren) überprüft.

Die Gründe der Verschärfung

Die Regierung reagiert mit dem Entwurf auf schon länger im Raum stehende Forderungen zum Beispiel seitens des Bundeselternrates, der Bundeszentrale für gesundheitliche Aufklärung und des Aktionsbündnisses Nichtrauchen. Auch im Ausland sind Verbote geplant oder bereits durchgesetzt. Letztlich ausschlaggebend mögen die Stellungnahmen des Bundesinstituts für Risikobewertung (BfR) und des Deutschen Krebsforschungszentrums gewesen sein, die sowohl hinsichtlich der nikotinhaltigen, als auch für die nikotinfreien E-Zigaretten erhebliche nachteilige Auswirkungen auf die Gesundheit gerade von Kindern und Jugendlichen befürchten. Dies gelte nicht nur für die zur Abhängigkeit führende Wirkung des Nikotins, das zudem zum Tumorwachstum beitrage und Schäden in der Schwangerschaft provoziere. Auch bei nikotinfreien "liquids" hätten die beim Verbrennungsprozess entstehenden Stoffe mit gewisser Wahrscheinlichkeit eine karzinogene – also krebsfördernde – Wirkung und hemmten das Lungenwachstum bei Kindern und Jugendlichen. Zum gleichen Schluss kam auch ein Gutachten der amerikanischen Food and Drug Administration (FDA). Auch die Drogenbeauftragte der Bundesregierung, Marlene Mortler (CSU), hatte sich unter Hinweis auf die Eignung der Produkte als Einstiegsdroge für eine Erweiterung des Jugendschutzgesetzes ausgesprochen. Ebenso strebt der Bundesverband deutscher Tabakwaren-Großhändler und Automatenauf­steller eine Gleichbehandlung von E-Zigaretten mit den von seinen Mitgliedern vertriebenen Tabakprodukten an. Zum Teil wird eine entsprechende Verkaufsbeschränkung auch von Händlern und Herstellern unterstützt. So vertreibt beispielsweise die Unternehmensgruppe Dr. Eckert schon jetzt keine entsprechenden Produkte an Minderjährige. Auch der Verband des eZigarettenhandels hält das Verbot für richtig, die medizinische Analyse jedoch für verfehlt.

Regulierung auf Verdacht?

Trotz der an sich breiten Zustimmung für die Maßnahme der Bundesregierung sind bislang nicht alle relevanten Fragen geklärt. Insbesondere hinsichtlich nikotinfreier Dampfstoffe gesteht der BfR-Bericht zu, dass für die Einschätzung zahlreiche wichtige Daten fehlten. Auch der in der Entwurfsbegründung angegebene Kostenaufwand für die öffentlichen Kassen sowie für Hersteller und Händler ist laut Entwurf "mangels zur Verfügung stehender Daten nicht quantifizierbar".

Ob die Regelung – wie der Entwurf postuliert – alternativlos ist, muss man jedenfalls mit einem kleinen Fragezeichen versehen. Hinsichtlich bestimmter Verunreinigungen geht auch das BfR davon aus, eine Minimierung der Gesundheitsrisiken durch die Hersteller sei grundsätzlich möglich. Zudem mögen auch Beschränkungen bei den Verkaufsmodalitäten, zum Beispiel bezüglich des Einsatzes für Kinder besonders attraktiver Gestaltungen und Geschmackssorten, die Gefahr begrenzen können.

Soweit die Regierungsbegründung nahelegt, die Verbreitung unter Jugendlichen könnte einen Gateway-Effekt hin zu Tabakwaren und anderen Drogen bewirken, liegt dem wohl keine gesicherte Erkenntnis zugrunde. Gegen diese Überlegung wird im Übrigen von der französischen "Assosciation Indépendante Des Utilisateurs de Cigarette Electronique" ins Feld geführt, dass zahlreiche Raucher, die zuvor Tabakerzeugnisse konsumiert haben, vielmehr nun auf zumindest weniger gefährliche E-Zigaretten umgestiegen seien. Das mag auch für Minderjährige gelten.

Fraglich ist auch, in welchem Verhältnis der Entwurf zum ebenfalls vorliegenden Entwurf des neuen Tabakerzeugnisgesetzes steht. Dessen § 13 verbietet neben Nikotin als Inhaltsstoff elektronischer Zigaretten sämtliche Stoffe, die ein Risiko für die menschliche Gesundheit darstellen. Sollte diese Bestimmung wirksam durchgesetzt werden, entzöge dies der zentralen Begründung der Verschärfung des Jugendschutzgesetzes den Boden.

Fazit

Das Verkaufsverbot von E-Zigaretten an Minderjährige ist insbesondere hinsichtlich der nikotinhaltigen Form ein überfälliger Schritt. Wenn auch Unsicherheiten über deren tatsächliche Wirkung fortbestehen, lässt doch das gewichtige Anliegen des Jugendschutzes kein Abwarten zu und ist daher wohl tatsächlich alternativlos. Zu begrüßen ist, dass der Entwurf eine Evaluation im Fünfjahrestakt vorsieht, so dass auch künftige wissenschaftliche Entwicklungen Berücksichtigung finden werden.

Ob in Zukunft auch eine Erstreckung der Tabakbesteuerung und der jeweiligen Nichtraucherschutzgesetze der Länder – zumindest für nikotinhaltige Produkte – folgt, ist noch unklar, wäre aber auf Grundlage des vorliegenden Textes durchaus kohärent.

Die Erweiterung des allgemeinen Verkaufsverbots auf den Versandhandel stellt sich als zwingende Folge des Anstiegs des Internethandels dar und ist daher unvermeidlich.

Dr. Martin Gerig

Das "Gesetz des Monats" wird von der internationalen Rechtsanwaltssozietät Freshfields Bruckhaus Deringer vorgestellt und von "politik&kommunikation" um Bewertungen politischer Entscheidungsträger und Stakeholder ergänzt (Foto: privat). Ansprechpartner: Dr. Thomas Voland, LL.M., Freshfields Bruckhaus Deringer, Berlin.